地方自行发债重关闸

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现行预算法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

去年该草案一审时，一审稿第33条曾删去地方政府不得发行地方政府债券的相关表述，改为地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保，对地方政府性债务的约束更为严格；并新增一款规定：国务院对地方债务实行限额管理，国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。

二审草案则删除了上述新增条款，并恢复了地方政府不得发行地方政府债券的表述。

关于一审稿中国务院对地方政府债务实行“限额管理”的规定，中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，这一条款相当于赋予了国务院空白授权，由国务院决定地方是否发债以及发多少，地方政府在自行发债上并没有获得更大发言权。

而回归现行法律条款一定程度上是出于对地方发债风险的忧虑。

全国人大法律委员会副主任委员洪虎在会上表示，一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。

中国审计署审计结果显示，截至2010年底，中国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。2012年和2013年将是中国地方债务到期的高峰，两年到期额度合计超过3万亿元。今年早些时候，部分地方政府债务获批展期。

在刘剑文看来，中国不放行地方自行发债的另一个重要原因是配套制度不健全，比如地方政府破产制度，财政紧急状态制度都没有建立。

法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。刘剑文认为，从长远性来看，允许地方政府发债有其合理性，但当前欧债危机持续蔓延的情况下，考虑到地方自行发债是对现行预算和财政体制的重大突破，因此必须持更加谨慎的态度，全国人大重申这一规定传递出中国准备从严规范地方债务、防范金融风险的重要信号。

刘剑文表示，预算法不仅要严格限制地方政府发行债券，还应该在地方债务方面做出更加严格的规定，凡涉及到地方债务融资行为的都应有法律规定和经国务院的批准。

也有专家对这种“退回现行条款”持保留意见，如贾康昨日在其新浪微博上评论称：“我看退回老法表述没有体现立法应规范与服务现实的实质要求，地方债‘开前门’登堂入室阳光融资势在必行，这样才有利于消解天文数字隐性债的发生机制和有效防范风险。”

不过，在施正文看来，无论是现行预算法还是一审稿和二审草案，实际上都没有对地方发债有实质性的放松，一审稿对地方债虽然有“限额管理”的条款，但等于将地方政府发债的“生杀权”交由国务院，地方政府从来都没有自主权。