国外绩效预算的主要做法

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　　 一、构建绩效预算运行框架体系

　　绩效预算管理模式区别于传统预算管理模式的核心，是将市场机制和竞争机制引入到部门预算管理，使部门预算的编制、执行、调整紧紧围绕绩效而展开。

　　大体上，绩效预算运行具有以下的框架体系：

　　1、年度绩效计划。年度绩效计划通常在编制年度预算时根据部门的战略目标确立，详细阐述部门在特定年度内拟提供的公共服务数量和水平。包括以结果为导向的绩效目标，实现绩效目标需开展的详细活动和需动用的资源，衡量绩效目标的具体指标以及按照正常条件能够达到的绩效标准等，如新西兰的绩效声明报告，美国的年度绩效计划等。年度绩效计划通常需提交给内阁或者国会通过，以作为将来对该部门或项目进行绩效评价的依据。

　　2、提交绩效报告。为跟踪部门年度绩效计划的进展情况，一般要求部门管理者定期或者不定期提交绩效报告，通过绩效指标详细描述绩效目标的完成程度。除少数国家（如澳大利亚、新西兰等）需提交月报和年中报告外，其他国家都仅需在预算年度结束后提交年度绩效报告。类似于上市公司的财务报告，为保证其合法、真实和准确性，部门绩效报告一般也要经过独立机构进行审计。

　　3、进行绩效评价。虽然绩效报告一般会对年度绩效计划和实际完成绩效进行比较，并对部门绩效目标实现情况做出判断，但是，由于绩效报告由部门自己提供，很难保证评价结果的客观公正性，需由独立于部门的外部机构进行评价。如新西兰，绩效评价工作由财政部、国库部、审计署等部门完成。引人注目的是，公民取向的绩效观被越来越多的国家所采纳，特别是在英、美等国。

　　4、反馈绩效评价结果。目前实行绩效预算改革的国家主要有两种模式：一种是绩效评价与预算分配之间没有非常直接的联系，如美国、荷兰、澳大利亚等，这些国家主要以加强管理、提高效率为目的进行绩效评价；另一种是绩效评价与预算分配之间有一种非常直接的联系，绩效评价的好坏直接影响到拨款的多少，如新西兰、新加坡等。

　　 二、赋予部门管理者充分的自主权

　　绩效预算侧重对产出的控制，由于存在信息不对称，信息较充分的管理者更了解如何优化配置资源以实现本部门的产出目标。因此，以分散管理代替集中管理，赋予管理者较充分的自主权也就成了绩效预算改革的通行做法。例如，新西兰部门管理者有人事支配权，有选择从政府部门或者私人部门购买服务的权利；澳大利亚和瑞典实行整体拨款制度，在拨款数额内，部门管理者可以自主决定资金用途；瑞典部门管理者还有结转、信贷、用人等方面的权利。

　　 三、强化部门管理者的责任

　　权利和责任往往是对等的，在提供部门管理者灵活性的同时，各国也相应完善了问责机制。那些赋予部门管理者较大权利的国家，往往也是问责机制较为健全的国家。新西兰通过签定个人绩效合同直接约束部门管理者，管理者在合同到期时能否续签合同，能否得到分红，都受绩效评价结果的直接影响。瑞典的问责机制包括：发布拨款证明文本，向公众说明机构要实现的目标、绩效指标以及机构因此而得到的拨款数额；进行独立审计并进行评分和评级；实行议会巡查官制度倾听公众对于公共服务的投诉；编制财务报告和年度报告，接受议会的审查等。加拿大引入了诚信支出法案，使项目负责人可以得到更好的问责。

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　　 四、以权责发生制计量政府成本

　　收付实现制对政府资源投入的控制功能较强，而对政府产出的管理功能较弱。首先，收付实现制可以通过提前或推迟支付现金来操控各年度的开支，直接影响到费用核算的准确性；其次，收付实现制忽视对固定资产的管理，没有对固定资产计提折旧，直接影响到费用核算的完整性。由于无法准确、完整计算费用，收付实现制不能适应以产出为导向的绩效预算改革的需要。相对于收付实现制而言，权责发生制通过计提固定资产折旧和反映一些长期项目和或有债务的信息，能够更准确、更全面地反映政府在一个时期内提供产品和服务所耗费资源的成本，并更好地将预算确认的成本与预期的绩效成果进行配比，从而支持管理者的有效决策，有利于加强管理者对产出和结果的责任，有利于促进全面的绩效管理改革。因此，随着绩效预算改革的推进，各国会计核算基础纷纷从收付实现制转向权责发生制。目前，在会计核算上，美国、法国、加拿大等国已根据本国的情况，有选择地采用了改良的或修正的权责发生制；澳大利亚、新西兰和英国等三个国家则实行完全的权责发生制。其中，澳大利亚、新西兰等国还将权责发生制应用到预算管理上。

　　 五、以制度和组织保障绩效预算改革的推进

　　绩效预算不仅是预算管理方法的一种创新，而且是政府管理理念的一次革命，其影响范围之广、程度之深是空前的。它不仅涉及到政府角色的重新定位，也涉及到政府内部不同部门之间利益的重新调整，由此产生的改革阻力也是空前的，需要强有力的制度保障和组织保障。以改革最为彻底的新西兰为例：一方面，新西兰不断完善绩效预算法律体系，相继制订了《国家部门法案》、《公共财政法案》、《财政责任法案》等多部法律。其中，《国家部门法案》明确了部长和CEO的职责，要求部长与CEO之间签订绩效协议；《公共财政法案》确立了绩效预算作为公共领域改革的重要组成部分，并要求CEO对自己部门的财务管理负责；《财政责任法案》要求各部门定期提交财政报告，要求实现中长期预算，要求政府部门实行国际会计准则，在政府会计和预算中引入权责发生制等。另一方面，新西兰重新调整了部门职能，明确由直属于首相的国家服务委员会牵头开展各部门绩效评价工作，参与者包括财政部、审计署、国库部等部门，有效避免了各部门相互扯皮，也有效保证了评价结果的公正性。