中美非营利组织预算管理比较分析

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　　非营利组织基本上都是社会公共服务行业，主要任务是为社会提供便利而不是获取利润。美国拥有一套完善的非营利组织预算管理体系，对创造和提升美国政府公共行政与公共管理能力起到重要的促进作用。目前，我国会计正处于与国际趋同的关键时期，中国会计与国际会计仍然存在较大差距。本文拟通过学习借鉴美国非营利组织预算管理制度，探索我国非营利组织预算管理体系的基本路径。

　　一、美国非营利组织综合预算体系

　　在美国，“机构组织的规划是指树立机构组织的最高目标，确定实现最高目标的战略，制定机构组织长期计划，在该计划中定义机构组织的财务和非财务目标，制定专门详细的预算，以及在该预算中包括机构组织实现最高目标和具体目标所需要投入的资源”。为了实施机构组织的规划，美国实行了一套完善的非营利组织综合预算体系。

　　(一)严密的预算循环体系在多数机构组织中，预算是一系列经营活动的循环。这反映出美国预算制定、审查、执行、评价整个预算程序的流畅性。美国公共机构和非营利组织综合预算制定有严格的程序，主要包括：预算的准备、预算的审阅、修订和最终采纳；预算的执行和结果评价。在美国，一些重大预算项目还举行听证会，以征得国人的广泛支持。

　　(二)预算内容的全面性在美国，预算统称为全面预算或综合预算，包括营业预算(提供一个财政年度收入和支出的计划)和财务预算(现金预算和资本预算)，即财政年度机构组织的所有可能的收入与支出项目。现金预算主要关注下年度现金流入与流出；资本预算则考虑在未来几年内可以向机构组织提供服务的各类资源的支出安排。综合预算通过综合考虑服务数量、价格、成本、现金流量和资本支出等要素，综合吸收和概括下一年所有与预算相关的要素而制定的，并成为机构组织在明年将要采取的所有行动的计划方案。

　　(三)预算的价值指向社会保障化在美国，社会保障成为联邦政府最大的费用支出，占联邦政府总支出的25%，医疗保险制度和医疗卫生19%，国家防御16%，失业救济和净利息各14%，其他12%。

　　(四)预算制定的精细性制定预算时，要求“详细列出与执行每项经营活动相关的各项支出对象，包括年薪、工资、租金、办公用品、差旅费、设备费用和其他投入资源”。

　　(五)预算程序的灵活性在预算程序上，自由度很大。除了在政府部门，法律在明确规定预算的规模和项目内容，其他机构组织预算可以根据其管理者认为最有效的方式进行。当然，这需要在法律允许的条件下进行。即预算程序具有在法律依据条件下实现资源配置与资金使用的灵活性。

　　(六)预算执行的严肃性“预算执行既是一个财务过程，也是一个实际经营过程。预算循环的此步骤包括授权项目或计划时间安排，资金额度限制和理想状态下的成本限制……预算对组织机构内各责任中心的支出进行授权和限制，拨款计划详细规定了支出内容和支出额度”。政府部门将拨款按支出类型进行细分，在执行过程中，还会将各项支出进一步分派，以确保：避免提前用完拨款，被迫补充拨款；保持现金流出与现金流入相一致；为在预算执行过程中的机构提供资金或停止提供资金。整个预算执行过程是一个责任与控制的过程。

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　　二、我国公共机构与非营利组织综合预算现状

　　为了进一步了解和说明我国目前综合预算状况，从审计风暴中一些数据及中美预算时间表着手。审计风暴中2007年出现了“财政部公务用车超编21台”、“国家统计局本级挪用项目支出1451.11万元”、“发改革委实有资金结余7670.48万元未纳入预算统筹安排使用”、“水利部部分单位报销假发票套现近5百万”、“证监会超预算列支人员经费1915.61万元”、“国家旅游局多发放津贴补贴244.76万元”；财政部2008年预算执行情况及其他财政收支情况审计结果显示“财政性投资评审和专项核查工作经费预算1.2亿元未纳入部门预算管理”、“安排项目预算未先消化专项资金结余1.15亿元”、“新增项目资金结余较大，平均资金结余率达47.08%”、“往来账挂账1.2亿元未纳入部门预算管理”、“事业基金1.67亿元未纳入部门预算安排”、“2711.95万元项目预算未细化，基本支出预算中包括项目支出预算2780万元”、“政府采购不规范金额1.03亿元”、“2008年，所属机关服务中心出租财政部房产取得房租收入531.93万元未实行收支两条线管理”等预算管理违规问题。20世纪80年代以来，我国推行零基预算办法。预算编制过程是各地方采取零基预算，以各部门为单位，统一编制部门、所属单位和项目的预算，将各部门预算汇总上报财政部门，并经财政部门审核批准后下达预算指标。经过不断实践与探索，出现了一些难题，直接影响其功效的发挥。从上述审计风暴中一些数据及中美预算时间表中，概括我国公共机构和非营利组织综合预算主要存在下述问题。

　　(一)缺乏严格统一、公正透明的预算体系

　　尽管我国建立了《预算法》，但《预算法》中没有明确、严格、统一的预算体系，而且随着经济社会各项改革的不断深化，加之全国各地经济社会状况各有不同，迫切需要一套严密、公正、透明的预算循环体系。从全国范围看，预算制定、审批、执行、评价整个预算程序并不顺畅，各省或市财政部门对预算单位的预算做法不一，甚至各自为政，政府预算、部门预算、乡镇及村级预算之间级级分割，预算管理混乱。

　　(二)预算内容缺乏全面性

　　受分税制财政体制缺陷的影响，我国预算把关注点放在预算内税收收入，不管预算外收入和制度外收入，与之相应的支出也一样。直接影响了政府全部财力整合与界定，从而制约了预算规范化目标的实现。

　　(三)预算支出结构欠优化

　　目前，我国仍然存在年度预算收支失衡、预算年度制与政府任期制不一，以及地区之间、城乡之间、部门之间等预算支出结构欠优化问题。2008年中央财政用于与人民群众直接相关的教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计5603.64亿元，占15.42%，中央财政用于“三农”支出5955.5亿元，占16.39%，而其中科教支出占7.6%，医疗卫生占2.3%，环境保护占2.9%，农林木占5%。这些数据表明：财政预算安排支出中包括“三农”等社会保障性支出比重偏小，与美国相比，相差甚远。

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　　(四)预算编制缺乏科学规范性

　　缺乏编制预算时所需的基础数据及其合理依据，缺乏对现有数据真实性、合理性的有效鉴定手段，缺乏对经费定额确认的科学手段。同时，多年来，我国预算科目属于粗放型模式，编制不规范，除了部分人员经费外，其他支出很难具体到单位和项目上，特别是每年编制预算时，因时间有限，收支科目只安排到类级科目，这样给预算的执行与监督带来诸多不便。

　　(五)预算审批存在主观性

　　传统的本位主义和官本位意识，造成预算审批存在主观性和长官意识，缺乏公正透明度。同时，受短期行为影响，一些地方政府更多考虑的是大建设大发展的“政绩”工程，仍然拘泥于全能型财政、官主型财政和建设型财政，在预算安排上没有充分考虑社会保障等民生支出方面。严重影响了财政资源优化配置和财政资金使用效率。

　　(六)预算执行缺乏严肃性

　　由于缺乏严格的预算执行制度，因此，对支出的控制仍力不从心，支出超预算现象没有从根本上得到解决，缺乏对预算单位和人员的有效控制。而部门预算在经过财政部门审核、汇总、分析、上报同级政府和人大批准的过程中，下达预算时基本是3月甚至4月份，时间已过了一年的四分之一。

　　预算批复不及时以及年度预算调整频繁，给预算单位正常经济活动带来很大困难的同时，也使预算单位变通执行预算以维持正常的经济活动。另外，现行的零基预算模式没有相应的诸如公共资源簿记制度、支出标准定额、专项支出项目数据库和财政信息控制系统等配套制度，而且零基预算模式过于陈旧，随着政府采购和国库集中支付制度改革的不断推进以及政府收支分类改革，零基预算模式下所暴露出来的如绩效与经费不配比、预算管理与资金管理、预算管理与资产管理、预算管理与财务管理、预算管理与政府采购之间缺乏衔接，资金使用绩效提升不高，预算透明度模糊等弊端日趋明显。这些问题使预算单位在执行预算过程中容易存在主观随意性。

　　(七)预算绩效评价体系不完善

　　预算着眼于短期、静态、经济效益等方面的业绩评价，未能从预算投入、过程、产出和效果来架构预算绩效评价指标并实行有效的考评制度。争项目争资金的背后是预算支出绩效评估严重滞后，管理中跑、冒、滴、漏现象普遍存在，重复建设、盲目投资、不合理购置、滥用或闲置财政资源的弊端在预算管理中屡见不鲜。

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　　三、我国公共机构与非营利组织综合预算的完善

　　借鉴美国非营利组织综合预算体系，结合我国国情，进一步改革与完善我国非营利组织综合预算体系的基本思路：

　　(一)建立严格统一、公正透明的预算体系

　　具体包括：

　　(1)架构基于新公共管理模式下包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各预算利益主体之间适当参与预算编制、审批、执行、监督、评价等各环节的预算管理制度，建立健全完整统一、公开透明、事前确定、严格执行、讲求绩效、可以问责的预算管理运行机制，逐步形成一套预算有标准、审批有原则、执行有约束、监督有威力、评价有指标的科学、规范的现代预算管理模式。

　　(2)理顺预算管理形式。有条件的全额预算管理单位应逐步向差额预算管理单位过渡，有条件的差额预算管理单位应逐步向自收自支管理单位过渡，有条件的自收自支管理单位应逐步向企业管理过渡，不再纳入国家财政预算，从而国家财政预算管理也不需再涵盖此类事业单位预算。(3)构建科学、完善的政府会计体系。

　　借鉴国外经验，参照国际货币基金组织发布的《财政透明手册》和《政府财政统计手册》，参考《国际公共部门会计准则》，建立以权责发生制为基础能充分反映政府财务状况、营运绩效和现金流量的包括现行预算会计中的财政总预算会计、行政单位会计和行使政府职能的事业单位会计以及参与预算执行的国库会计、收入征解会计和基建拨款会计共同构成的政府会计体系，为预算管理提供从理论到实践的基础制度依据。

　　(二)预算内容全面完整

　　综合预算要求预算单位在编报预算时把其所掌握的所有政府性财力，包括税收与非税收入、预算内资金和预算外资金，全部列入预算中，保证预算的完整性。

　　(三)规范预算编制行为

　　加大优化收入预算编制力度的同时，以改革与完善预算编制方式为契机，在实行部门预算、零基预算的基础上，积极引入绩效预算模式。细化预算编制，按照内容完整、项目明确、定额科学、程序规范的原则，严格按类、款、项、目细化收支项目(预算科目)；按照国际惯例，部门预算的各项收支必须严格按照规定标准编制，将预算单位或部门支出按照性质、用途分门别类地在预算中单独编制，详细说明预算金额和支出标准，并根据有关的支出标准，按照零基预算的方法编制各项支出的具体内容；同时，对经费性支出实行定员定额，对专项经费要根据事业发展需要和财力，分轻重缓急予以安排；改变过去“一年预算，预算一年”的现象和层层留机动的做法。

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　　(四)优化财政预算支出结构，加大对社会保障性支出等国计民生投入力度

　　积极调整预算支出结构，规范预算支出范围与方向，强化财政预算公共性。财政资源与财政支出应重点向“三农”、教育、科技、就业、社保、生态环境、节能减排、公共安全和重大基础设施倾斜，以体现以人为本、科学发展与和谐建设；确定财政预算价值取向，合理配置财政资源，统筹协调各方利益关系，及时解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，确保人民群众“学有所教”、“劳有所得”、“病有所医”、“老有所养”、“住有所居”，真正做到发展成果由人民共享，促进社会和谐。

　　(五)完善预算审批制度

　　积极探索预算前评价机制，重大预算项目实行听证会制度；强化支出标准，实行定员定额和项目库管理，避免预算分配和审批过程中的“暗箱操作”。

　　(六)维护预算执行的严肃性，避免主观随意性

　　具体而言：

　　(1)提高预算年初到位率，为预算计划性和严肃性创造良好条件。

　　(2)建立预算执行与预算编制互动机制，充分调动预算单位加强预算执行管理的积极性，实行预算执行问责制度，将预算执行主体责任落实到各预算单位。

　　(3)强化预算执行的法律权威性。一方面，进一步完善《预算法》，为预算执行提供强有力的法律保障；另一方面，部门预算经过财政部门审批，人代会审议通过后即具有法律效力，预算单位必须严格执行而不能随意更改。再一方面，财政部门要对预算编制、下达、资金拨付、资金使用的全过程必须依法依规进行监控管理。

　　(4)以国库集中收付制度作为预算执行的根本保障。国库集中收付制度改革是公共财政管理的基础性和机制性改革，目的在于预算执行环节的规范化、安全化管理和全程监督。通过国库集中收付管理体系，进一步规范包括预算指标管理、用款计划控制、支付申请及审核、支付结算及资金清算、会计核算、资金支付动态监控等预算执行各环节活动过程。

　　(5)以政府集中采购和“收支两条线”管理及政府收支分类改革为契机，加强和优化预算管理。

　　政府集中采购改革最根本的目的是为了节约预算资金，提高资金使用率，防范政府集中采购失范行为；“收支两条线”改革意在解决长期预算外存在的公权部门、单位受物质利益驱动而乱收费、罚没收入等管理问题；政府收支分类改革实质上是政府职能的细化列示，更加清晰完整地反映政府收支全貌和职能活动情况，有利于进一步提高政府预算透明度，强化预算管理与监督。通过政府集中采购和“收支两条线”及政府收支分类改革，促进依法行政和依法理财，整顿财政分配秩序，加强和优化预算管理。

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　　(七) 加快透明高效、安全可靠的预算管理信息化系统建设

　　具体包括：

　　(1)强化预算基本数据信息统计、收支科目体系、支出标准、项目库、国库、会计以及银行等技术管理支持系统和网络平台建设。

　　(2)加快预算管理各环节畅通无阻、业务标准统一、操作功能完善、网络安全可靠、覆盖所有财政预算资金、辐射各级财政部门与预算单位和预算单位与各下属部门(或单位)、财政部门与政府采购部门以及供应商之间的实时预算监控和数据动态与交流的财政预算管理信息系统，为加强预算管理的科学化、精细化提供强有力的技术支撑。

　　(八)建立科学规范的财政预算绩效评价体系

　　具体包括：

　　(1)财政预算绩效评价体系技术线路。通过制定明确、合理的财政预算绩效目标，建立科学、规范的财政预算绩效评价指标体系，对绩效目标的实际效果实施事前、事中及事后的考核与评价，运用评价结果，不断提高预算编制与管理水平。

　　(2)财政预算绩效评价体系内容。科学、规范的财政预算绩效评估体系应着眼于绩效评价的主导理念，即：变短期为长期、变静态为动态、变经济效益为社会效益等方面的业绩评价，绩效评价内涵包括定性与定量，从投入、过程、产出和效果来架构财政预算绩效评价指标。从世界范围看，对于绩效评价，越来越重视财务、经济、技术、环境和社会福利(公平)等各方面对财政预算目标、结果及影响进行的综合性考核与评估。绩效评价内容为5E(经济economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、环保environmental protection)。财政预算绩效评价的经济性指建立高效低耗的公共财政支出机制，使其达到确保公共服务数量和质量的条件下耗费资源的最小化，即效益既定条件下的成本最小化；效率性是指投入财政资源和产出的服务或其他成果之间的关系，即成本既定条件下的效益最大化；效果性是指基本公共均等化目标实现的程度和实际取得的成果之间的关系，即成本(财政资源投入)一定条件下的效益有无或者大小情况，即是否实现了基本公共均等化的既定目标，财政预算效果性评价除制度性定量指标外，还包括人民群众的心理性收益、安全感收益、居民满意度、社会秩序改善等社会绩效定性指标；公平性原则指的是效果(如服务的数量和货币化的收益)和努力(如货币成本)在社会群体中的不同分配，作为一个衡量性指标，关心的是“接受服务团体或个人是否都受到公平的待遇”；环保性主要是指经济发展规划是否符合经济可持续发展与社会和谐的环保评估质量标准。5E相辅相成，系统、全面、综合地评价财政预算绩效状况。

　　(3)财政预算绩效评价指标路径模式。