政府采购面临严管 绩效评价是关键

不可代替

日前，财政部下发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（以下简称《通知》），对政府购买服务中相关事项做了明确。《通知》要求，将政府购买服务资金纳入预算，并严格资金管理，加强绩效评价。要及时充分地向社会公开购买服务的项目内容、承接主体条件、绩效评价标准等信息，确保社会力量公平参与竞争。

近年来，党中央、国务院高度重视政府购买服务工作，并作出了一系列部署和要求。党的十八大强调要改进政府提供公共服务方式，新一届国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。9月，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），既鼓励支持地方和部门先行先试，发挥做好政府购买服务工作的主动性、积极性和创新精神，也明确了工作的总体目标和基本要求。

对此，业界人士认为，各地政府和部门应根据《指导意见》和《通知》的要求，制定本地区、本部门政府购买服务办法，形成中央与地方衔接配套的政府购买服务政策体系。

目前政府购买服务乱象丛生

政府向社会力量购买公共服务是20世纪80年代兴起的一种国际趋势。到目前为止，政府购买服务在欧美等国家已发展得相当成熟。这些国家的共同特点是，民间组织十分发达，社会治理活动主要借助于民间组织来实施。从国际惯例来看，政府向社会力量购买的公共服务主要涉及教育、医疗、养老、关怀、弱势群体福利、社区服务、就业促进、保障性住宅、城市规划、环境、政策咨询及各种社会问题解决等方面。从民间组织的功能定位来看，这些服务恰恰是民间组织的主要活动范围。

而改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。同时，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

中南大学PPLG中心研究员杨孟着在接受《财会信报》记者采访时指出，政府购买服务依赖于健全发达的公共服务市场，但在我国，公共服务市场发育并不成熟，这是我国政府购买服务中遇到的首要问题。

相关数据显示，在人口不足700万的香港地区，就有1万余家民间组织长期活动在社会管理和服务的第一线，通过政府购买服务方式，承担了大量的社会管理功能。而在人口超过1400万的广州市，前不久举办公共服务购买洽谈会时，到会的民间组织（社工服务机构）仅有34家。

资深注册会计师、江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时指出，目前政府购买服务的现状较乱，主要存在以下问题：一是在公共服务领域究竟哪些事项或职能可以实行政府购买服务，目前各地各级政府不仅没有统一的规定，而且实际情况也很乱，各地各级政府对购买方式往往是各行其是；二是政府购买服务项目的付费标准没有明确。一些付费低的政府部门根本不顾中介的收费标准，让中介觉得接受政府购买服务是“鸡肋”，食之无味，弃之可惜；而付费高的又较容易产生腐败，一些政府机构和官员乘机从中介拿回扣。

除此之外，“政府购买服务还存在以下几个主要问题：第一，社会治理模式不适应经济社会发展的需要；第二，社会治理体系不完善，社会治理方式、手段行政色彩浓厚，社会活力不足，掣肘向‘小政府、大社会’转型；第三，政府与市场边界不清晰，政府间财权与事权不匹配，政府活动的范围没有受到实质性约束，‘越位’和‘缺位’现象并存，权力博弈失衡，补偿机制不完善，以致于政府购买公共服务的动力严重不足；第四，政府购买服务缺乏配套的政策措施，如在招投标制度方面，就需要制定统一的招投标方式、程序、信息发布和评估规则。”杨孟着说。

不可代替

“绩效评价标准应由定性和定量指标组合而成”

记者在采访过程中发现，业界专家都不约而同地将矛头指向政府购买服务的绩效评价考核和评价体系。

刘志耕表示，目前看来，实施政府购买服务项目的服务标准和质量要求没有统一和明确，各地各级政府往往是自说自话。对政府购买服务的绩效评价标准不仅没有明确，而且往往大多数根本没有要求。

“政府和官员绩效考核指标体系和评价机制不完善，重大社会民生问题所占权重偏低，以社会民生为主要服务对象的政府购买服务的激励机制被个人权力抑制，结果导致政府购买服务规模偏小和覆盖面偏窄；政府购买服务缺少科学合理的绩效评价机制。由于政府购买的公共服务项目大都具有非量化性和绩效滞后的特点，对其进行价格估算非常困难，在绩效评价中难以做到科学、合理和准确可靠。”杨孟着说。

《指导意见》明确要求，应加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。此次《通知》再次强调了绩效评价的重要性。

对于政府购买服务的绩效评价标准的构建，刘志耕建议，应重点包括三个方面，一是工作标准、二是质量标准，二是绩效评价标准。工作标准解决如何做好政府购买服务的相关具体工作；质量标准解决如何达到政府购买服务对质量的基本要求；绩效评价标准解决如何提高政府购买服务的工作质量和工作效率。

杨孟着进一步表示，评价标准不宜由单一指标构成，应由具有较强的相关性和互补性的定性指标和定量指标合理搭配组成的复合指标体系构成，以体现评价标准的全面性、客观性和科学性。评价标准应重点包括以下三个部分：一是服务的满意度。以服务对象或受益者的满意度作为衡量其服务质量优劣的主要指标；二是“投入产出比”。以公共资源的“投入产出比”作为衡量其经济效果好坏的主要指标；三是“成本收益分析”。以财政资金投入的“成本收益分析”作为衡量其经济价值和效用大小的主要指标。

“由于服务评价标准由静态指标构成，且纵向和横向间缺乏直接的对比性，也不能简单地移植私人部门的对标管理，所以，除了上述指标外，还应参考以下因素：一是购买公共服务方面的制度建设状况；二是购买服务主体的数量；三是购买服务主体间的竞争性；四是购买服务主体间的独立性；五是以民间组织为主体的服务类社会组织的发达程度及其独立性。”杨孟着说。

不可代替

清理整合和规范完善相关税收优惠政策

目前，为进一步做好顶层设计，财政部不仅抓紧研究政府购买服务管理办法、相关预算等内容，还正在研究与其相关的税收等具体政策措施等技术难题。

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。对此，杨孟着建议，可考虑单独制定一部独立的税收优惠政策法规，以统一清理整合和规范完善各种税收优惠政策。

杨孟着表示，按照国际上的通行做法，政府购买公共服务均实行了全面的税收优惠政策，这主要是基于政府购买公共服务的范围本身就是公共财政支出的范围，以及税收减免规模的大小与公共财政支出规模的大小存在高度的“替代”关系的考虑。从财政支出的目的和性质来看，在公共服务生产环节，税收减免规模的大小与公共财政支出规模的大小呈此长彼消的关系，也即“替代”关系。撇开具体的形式，就其本质而言，税收减免可以理解为另一种意义上的财政收入行为或负财政支出行为。从其公共服务的运作效率、成本、针对性和公平性等方面来考察，对政府购买公共服务实行全面的税收优惠政策，有其现实的必要性和积极的社会意义。

北京明税律师事务所高级合伙人施志群在接受《财会信报》采访时也表示，相关部门能出台相应的税收优惠政策鼓励企业参与政府服务采购服务。

施志群表示，政府采购的市场是非常巨大的，但政府部门作为特殊主体，在涉税环节与一般的主体有些差异。比如增值税专票，政府机构是不具备一般纳税人资格的，此时服务提供方不能开具专票。那么从鼓励参与政府采购的角度，可以考虑给予服务提供方一定的免税待遇。

“政府购买公共服务实行全面的税收优惠政策主要是指公共服务生产环节，对涉及‘收入’的流转税等税收收应实行免税或优惠税率政策；对涉及‘成本’的房产税、土地使用税等税收应实行免税或优惠税率政策；对涉及‘利润’的企业所得税等税收应实行免税或优惠税率政策。”杨孟着建议。

短评
       目前来看，政府采购还存在较多问题，尤其是政府购买服务的绩效问题。

虽然我国各级财政部门为加强政府采购资金管理采取了一些绩效管理的方法，但由于此项工作起步较晚且缺乏系统性研究，仍不能适应我国经济发展与政府采购的客观需要。

我们认为，要提升政府购买服务的绩效，首当其冲的就是要构建规范的指标体系。没有规范的指标体系，政府购买服务绩效评价的结果就难以令人信服。因此，需要完善相关配套措施，如出台相关法律制度，以确保我国政府购买服务的健康发展。

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