北京财政打造全过程预算绩效管理体系纪实：让每一分钱都花出效益

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    2011年，北京市财政局对33个2012年度市级预算项目进行了事前评估，涉及21个部门，资金48.67亿元。在评估过程中，通过委托中介机构，同时邀请16名人大代表和22名政协委员全程参与，从预算监督和民主监督的角度对项目实施的可行性、风险性、项目支持方式等提出评估意见。通过评估，所有项目均需进一步完善调整，建议不予支持的项目资金约8.92亿元，约占申报资金需求的18.3%，有效节约了财政资金。

    对预算项目进行事前绩效评估是北京预算绩效管理系统中的重要环节。近年来，北京市财政局将效益要求贯穿财政管理及财政改革的各环节和全过程，着力打造公开透明的财政资金管理体系，切实管好百姓的“钱袋子”，保证纳税人的钱用得安全、高效。从2000年开始探索财政资金绩效考评工作，到2006年成立专门机构全面开展财政支出绩效评价工作，再到2010年选择7个项目进行事前评估试点……经过多年的实践，北京市逐渐形成一套由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合体系。它将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行和预算监督有机结合，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，实现全过程绩效控制和管理。给不给钱，“评估”说了算。

     按照以往的“惯例”，不少部门在申报项目时，对拟立项的项目仅有初步的设想，申报的材料比较简单，“给多少钱办多少事”，等待财政部门确定预算额度后，根据预算额度再细化项目实施内容和方案。针对这种情况，北京市财政局要求预算单位在预算编制阶段填报绩效目标，作为预算审核的重要内容。绩效目标分为部门整体支出绩效目标和部门项目支出绩效目标，预算绩效管理试点单位在编报下年度部门预算时，要填制一张部门支出绩效目标表，所有预算单位超过500万的项目支出要填制项目支出绩效目标表，报经财政部门审核，审核合格的可进入下一步预算编审流程，不合格的退回修改并重新申报。

     在北京市财政局预算编审中心副主任王瑞超的桌上，记者看到一份《项目支出绩效目标申报表》，其中除了项目绩效目标外，还有绩效指标。绩效指标分为产出指标和效益指标两个一级指标，又各细分成若干二级指标，预算单位在填写申报表时，要一一写明每项二级指标的指标内容和指标值等具体内容。王瑞超告诉记者，为使绩效评价指标更具权威性、公信力，并便于项目之间的对比，北京市制定了《北京市市级部门财政支出绩效评价指标体系（范本）》和《北京市市级财政支出项目绩效评价指标体系（范本）》，分别适用于部门整体支出评价和项目支出评价。在此基础上，为使评价指标更具有针对性，北京市不断研究制定分行业的指标体系，陆续出台了信息化、文博、环保等分行业的绩效评价指标体系。

   “过去，我们总习惯于将绩效评价环节放到事后，出现问题后才开始亡羊补牢。但是经过分析我们发现，问题往往出在决策阶段。预算单位没有对项目进行规范的论证，对项目实施的必要性、可行性、可能存在的风险和不确定因素等缺乏足够的认识，导致预算执行的效果大打折扣。”王瑞超说。

    为了更好地规避风险，除了建立绩效目标填报审核机制外，北京市财政局还提出了事前绩效评估的概念，对于各部门申报的预算项目，由财政部门选择一些涉及民生、政策性强、资金量大的重点项目，通过委托第三方的方式，对项目实施的必要性、可行性、绩效目标、项目内容、资金规模等事项进行事前评估，并提出项目的评估建议，作为项目预算安排的重要依据。评估过程邀请人大代表和政协委员全程参与，并通过实地走访、居民问卷等方式，广泛征求民意。事前评估工作进一步提高了财政资金分配的科学性，一方面促使预算单位加强对项目的研究论证，另一方面也能帮助预算单位进一步完善方案，并在一定程度上推进了民主决策。

    重结果，也重过程

    尽管在预算编制阶段经过了如此繁复的考验，可对于预算单位来说，审核通过并不意味着就能松一口气，实际上，还有严格的绩效跟踪伴随着预算执行过程的始终。对于项目支出，预算单位需要通过日常跟踪对绩效目标完成情况进行实时跟踪管理，一旦出现偏离绩效目标的情况，要及时予以纠正。对部门整体支出，预算单位要每半年对各项目的绩效跟踪分析表进行汇总分析，同时，系统梳理部门整体支出和项目支出绩效完成情况，发现问题，查找原因，积极整改。财政部门选择一些社会关注的重点项目，开展不定期的绩效跟踪和检查，指导预算部门做好日常跟踪和半年跟踪工作，提出绩效整改建议并督促预算部门落实。

   “绩效跟踪虽然由预算单位自己完成，但也不是光自己叫好就行的，还得按我们制定的标准一一对照。”王瑞超说着，递给记者一张《北京市市级项目支出绩效跟踪分析表》，表格中光绩效跟踪分析要点就有16条，预算单位必须根据这些要点填写绩效跟踪分析情况，丝毫不能马虎。

     除了预算单位自我进行绩效跟踪外，在预算项目执行完毕后，财政部门还要对预算单位的预算支出进行绩效评价和监督，根据评价结果要求预算单位进行相应整改。从2006年开始，北京市逐年扩大了对市级预算支出项目的绩效评价工作，评价的工作力度不断加大，评价的范围和领域不断拓展，发展到公共支出的各个领域。财政绩效评价的重点转向重点支出、重点事项、大额专项资金以及转移支付资金，并稳步推进对部门整体支出的绩效评价。自2007年起，在北京市财政局的指导下，市级预算部门开展自评工作，从一定程度上提高了预算部门的管理水平。2010年，又选择了3个以前年度部门自评项目进行了财政再评价试点，通过财政再评价，发现部门自评工作中存在的问题，也为部门自评工作深入、有效的开展指明了方向。2011年，北京市财政局对5项大额专项资金、2个专项转移支付项目、73个部门预算项目及2个部门开展了财政绩效评价工作，涉及资金195.28亿元。

   “虎头”并不“蛇尾”

    据王瑞超介绍，每年绩效评价工作结束后，北京市财政局都要向被评价单位下发绩效评价整改通知书，要求预算部门根据绩效评价工作中发现的问题及提出的意见和建议制定整改措施并加以落实，整改情况要以书面形式上报财政部门。2011年12月，北京市财政局下达了94份2011年度财政支出项目绩效评价整改意见书，要求各单位针对当年财政评价和财政再评价报告中反映的问题并参考评价建议，采取有效措施加强管理，认真整改。2012年3月底之前，各部门均已完成了整改工作，并将整改报告上报市财政局。

    结果应用是预算绩效管理制度的最后一环，也是最关键的一环。2011年，北京市出台了《北京市预算绩效管理问责办法》，明确了绩效问责的情形和问责方式，将绩效结果与预算决策结合起来，并纳入政府绩效管理行政问责考评范围，提高了绩效评价结果应用的层次。按照《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》的规定，市政府每年对62家市级部门的绩效管理情况进行考评，并在满分为100分的考评办法中设置了总分为20分的行政问责倒扣分考评内容，其中预算支出专项考评占有6分。北京市财政局每年对于各部门出现的绩效评价结果较差、违规使用财政资金等情况进行扣分。

    此外，北京市财政局还将评价结果与下年度预算安排挂钩。对绩效评价结果较好的预算单位，在安排财政资金时将会优先考虑。对绩效评价结果较差的预算单位，在安排财政资金时将会从严控制。王瑞超告诉记者，目前北京市已经尝试对教育、科技、文化等领域的投入引入绩效因素，如，在市属高校预算管理中开展绩效拨款试点，以各高校近三年项目支出绩效评价结果作为经费核定的参考因素，将各高校分为4个等级，分档确定不同额度的绩效拨款。绩效拨款经费纳入学校生均综合定额，由学校统筹管理，可用于学校日常教学、科研活动等正常运转的公用经费支出。通过绩效评价结果与预算分配的有效衔接，使绩效评价结果真正成为安排部门预算的依据，实现了绩效预算的有益探索。

    从点到面　制度越发成熟

   “实际上，无论是事前评估、事中监督还是事后反馈，我们一直都在积极探索，只是从来没有将整个过程串起来。”王瑞超说。在2007年以来不断实践的基础上，2011年，北京市决定将全过程预算绩效管理由工作层面提升到制度层面，强化制度的顶层设计，北京市人民政府办公厅出台了《关于推进本市预算绩效管理的意见》，北京市财政局配套出台《北京市预算绩效管理办法》、《北京市预算绩效管理问责办法》和《北京市预算绩效管理试点工作总体方案》，形成了“一个意见、两个办法、一个试点方案”的预算绩效管理制度体系，至此，北京市预算绩效管理制度体系初步形成。

    按照先行试点、逐步推开的原则，2011年，北京市选择市科委、市卫生局、市医管局三个部门作为试点单位，开展全过程预算绩效管理试点工作。王瑞超告诉记者，全部完成全过程预算绩效管理的流程，大概需要3年的时间。自2012年部门预算编制起，就开始实施全过程预算绩效管理试点。

    三个部门在预算编制环节的绩效目标填报和事前绩效评估工作均已完成，3个试点部门的绩效目标，包括3个部门整体支出绩效目标和658个项目支出绩效目标,经过修改完善后已纳入北京市财政项目库。同时，北京市财政局选择了5个项目进行事前绩效评估，邀请人大代表和政协委员全程参与。近期将完成对3个试点部门的半年绩效跟踪工作。