统账结合中的中央与地方

管理会计

三联生活周刊：上世纪90年代我们建立了统账结合的养老保险制度，这个制度的最初设计依照的现实条件是什么？

郑秉文（微博）：养老保险制度应该是一个设置好参数后需要严格精算的体系，比如加拿大1997年养老保险改革，通过提高费率的方式建立起一个主权养老基金，他们进行了非常严密的精算，缴费率精确到小数点后两位数，算出了制度延续50年的具体状况。但是我们当初的设计很难做到这点。

从技术上讲，统账结合的制度本身实现起来是较为困难的。统筹与个人账户之间的衔接对于管理与精算技术要求很高，更重要的是该制度达到均衡需要一个特殊的稳态环境。在中国实际运行中，统账结合的养老保险制度更是因为配套措施不到位、各个子系统的设计缺陷而存在许多问题。其中较为严重的问题是因历史债务所导致的个人账户“空账”问题。尽管各界对于隐性负债规模意见并不统一，但是对于其成因早已达成共识，政府制度内解决“老人”、“中人”的积累部分正是空账产生的根源，现实中一代人负担不止一代人的政策取向使得制度参与者负担畸重，尽管政府在做实空账上已经取得了一定的成绩，但较之空账增加的速度与规模，做实空账仍需努力。

具体实施过程中，制度的不足慢慢显露了出来。我们当时设计的目标替代率是58.5%，也就是退休金相当于个人工资收入的58.5%。但是1997年制度刚施行时，缴费的人多，退休的人少，退休金也没有与每年社会平均工资指数挂钩，替代率一下子达到了87%。这之后替代率每年下降。由于统筹层次较低，社保基金管理分散，替代率已经下滑到50%以下，在北京等省市曾一度下降到40%。到了2004年，国家开始每年上调企业职工养老金，今年已经是连续第八年以10%的速度上调养老金。

从老百姓的角度来说，当然非常高兴国家能够以这么高的速度提高养老金。但是这实际上正是暴露了我国养老制度的缺陷，世界上没有其他国家像我们这样，靠国家体系的外部干预来大幅度调整养老金。因为养老金制度的设计是个非常精密的体系，这就好像“神九”去追赶“天宫一号”一样，所有数据在“神九”启动前就已经设置好，“神九”起飞后就自动运转了，你不会说“神九”在轨道运行后，我们发现某个地方不对，又去干预它的数据。而我们的养老金体系设计存在缺陷，所以国家才不得不采用其他手段来干预，加钱也是一种非常态的干预。再加上我国正处在快速的经济增长期，社平工资的增长幅度达到14%，在这样变动急剧的外部经济环境下，一种长久的制度才运行十来年就漏洞不断，制度内部的缺陷一下子就显了出来。

三联生活周刊：养老保险制度设计的个人账户基本没发挥作用，为什么会出现制度和执行上这么大的差异？作为参保人我不禁要问，凭什么我的个人账户是空的？

郑秉文：个人当然有权利要求看到透明有效的养老机制。对于政府来说，个人账户的债务是显性的，现收现付制的债务是隐形的。我们实际上是现收现付制，只要政府在退休的时候能够将你的退休金货币化就可以了。各个统筹单位就会各自算账了，比如我这里今年退休1000万人，我只要能支付这1000万人，今年看上去就没有问题了。

个人账户的空账是一个需要解决的重要问题。目前，全国的记账额高达2.5万亿元，但实际做实账户的资金只有2703亿元。从全国整体情况看，空账2.23万亿元。

目前我们已有13省份试点做实个人账户，采取了财政补贴的办法。但各地补贴政策不太一致，其中典型的试点省份是，在8%的个人账户中，3.75%是中央财政补贴，1.25%是地方财政补贴，剩下的那3%地方政府自己想办法。不过目前遇到的问题还是资金问题。

三联生活周刊：做实个人账户的试点工作已经进行十来年了，为什么进展不如人意？“

郑秉文：试点进行了这么长的时间还没多大进展，显然这个试点工作有很多难点。这就好比两个人总是在试婚，一直结不了，这是不正常的。试点工作说到底，还是资金问题。比如在某地试点做实个人账户，随着覆盖面的不断扩大，参保的人数越多，做实账户的规模就越大，财政补贴就越多，财政的负担就越大，这样，年复一年，财政就有些受不了，所以，试点工作要继续就存在困难，只能不了了之。

三联生活周刊：这里有中央和地方的博弈在里边。

郑秉文：是啊。具体到各个省，养老金情况差距十分巨大，钱多钱少的省份都各有压力。比如珠三角，劳动密集型企业多，吸纳的农民工非常年轻，以后又不在这些地方退休。他们参保的话，在养老保险转移携带不方便的时候，基本是一群”干缴费“而不会去领取的群体。所以广东、浙江这些地方养老金的来源非常充裕。但是按照我们现在的政策，地方政府手里的养老金并不是越多越好，这里边有非常大的保值增值的压力。

但是像河南这样的人口外出大省，缴费的劳动人口少，要负担的养老人口多，压力也大。现状是养老金沉淀多的省份，保值增值压力大；养老金缺口大的省份，资金来源压力大。由于人口流动和各省经济发展状况不同等原因，我们目前32个统筹单位有15个当期收不抵支。全国看养老金的当期支付有盈余，但仔细看数据，一半省份收不抵支。

说到保值增值，对于个人账户基金，我们要求记账利率不能低于3%，而地方政府只能将养老金存银行或是买国债。存银行的话，活期利率不到1%，买国债理论上利率高于3%，可是绝大部分资金买不到国债。那么地方政府手里的养老金越多，福利损失就越多。我们去年的CPI达到5.6%，地方政府把钱存活期的话，相当于一年亏4%以上，所以一年就缩水1000亿元！所以我一直主张对养老金的投资制度进行改革，养老金保值增值的需求十分迫切。全世界只有我们将这么大规模的养老金留在银行吃利息。‘

另一方面，各地都希望吸引外资来投资办厂，所以富裕省份的地方政府出台措施，降低企业缴纳养老金的费率，以此作为优惠措施。比如浙江发文各地灵活掌握养老金费率水平，省里给了一个参照系，比如当地沉淀下来的养老金如果足够支付多少个月，那么企业缴费率可以下调多少多少等等。这些做法实际上是不符合制度要求的，但正是因为制度规定不合理，才出现了各种各样的花招，而这些花招就微观而言，又是合理的，于是就出现局部看合理、宏观看不合规的奇怪现象。这都是体制需要改革的地方。