加强政府非税收入预算管理的重要性

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　　(一)非税收入预算管理是深化“收支两条线”管理改革的必然要求

　　改革开放初期，为了调动各地区、部门创收的主动性、积极性，缓解资金不足的矛盾，国家把政府财政资金分为预算内和预算外两部分管理，将部分非税收入从预算中分离出来，实行“自收自支自管”的管理模式。随着体制改革的不断深化和非税收入规模的扩大，这种“双轨”管理方式与社会主义市场经济体制之间的矛盾目益突出，不足之处越来越明显，不仅导致政府非税收入在资金使用上出现了失控，而且严重阻碍了财政管理体制机制完善特别是预算管理机制的进一步改革与完善，削弱了财政宏观调控职能。为了规范非税收入的使用，20世纪90年代后期以来，我国开始逐步将预算外管理的非税收入纳入政府预算管理。一是在资金管理上实行“财政专户储存”制度，通过设立“专户”，将预算外管理的非税收入资金纳入财政管理范围。这一制度创新，对于规范非税收入管理具有划时代的意义。二是在收支关系上实行“收支两条线”制度，将政府非税收入的征收与资金的使用分离开。这种制度的实行，对于克服或消除“自收自支自管”模式下政府非税收入资金使用上的混乱现象具有治本作用，标志着我国非税收入管理已基本符合“收支分离”的现代政府理财原则的要求。2004年财政部首次明确提出非税收入的概念，强调非税收入要分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，要编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收入。上述努力虽然为将非税收入纳入预算管理体系建立了一个良好的制度平台，但这与以新型政府预算、部门预算和国库集中支付等为主要内容的现代预算管理体系的要求之间存在明显的差距。因此，建立非税收入预算，将非税收入管理纳入财政预算管理体系之中，是深化“收支两条线”管理改革，将“收支两条线”落实到现代预算管理体制机制之中的客观要求。

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　　(二)加强非税收入预算管理是健全公共财政体系的有效措施

　　非税收入是财政收入的重要组成部分，长期以来我国在财政分配中把政府非税收入分为预算内、预算外两部分的这种财政资金“双轨”运行机制，违背了财政预算管理的完整性、统一性原则，与建立公共财政体系格格不入。1998年我国提出建立公共财政框架，2003年党的十六届三中全会要求“健全公共财政”，2007年党的十七大提出“完善公共财政体系”，这一突破传统财政理念的重大转变旨在由政府提供公共产品来满足人民的需求并逐步使其均等化，同时使财政体制更加公平、公开、透明。在公共财政体制下，作为国家财政管理基本手段的现代政府预算必须完整地反映政府履行职能过程中所发生的收入与支出，统一财政收支管理。预算的完整性原则要求政府预算必须全面反映政府收支活动，不允许存在游离于预算之外的政府收支活动。预算的统一性原则要求政府有一个统一的预算体系，有统一的预算分类，所有财政收支必须遵循统一的财政制度，政府履行职能过程中发生的所有收入和支出都应包括在一个统一的预算架构之中。要保证政府预算的完整性和统一性，必须将非税收入纳入统一的财政预算管理体系，这对建立具有中国特色的公共财政体系，健全财政职能，增强国家宏观调控能力，将提供有效保障。

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　　(三)非税收入预算是财政收支预算的重要内容

　　在市场经济条件下，政府职能的范围及其履行职能的方式决定了财政的收支范围和收支形式，因此，非税收入与税收收入一样，是政府收入或公共收入的一部分，是弥补政府履行职能过程中人力、物力和财力消耗的物质基础。通过现代预算制度安排来满足和保证政府履行职能过程中对人力、物力和财力的需求，是人类社会发展到二十世纪财政管理上所取得的重大成果，是有效地组织和使用财政资金的最佳途径。因此，建立非税收入预算是现代预算管理中的应有之义，也只有这样，才能实现非税收入与使用的法制化管理。_方面非税收入实行预算管理，意味着非税收入使用必须经过预算编制、审查批准、预算执行和执行结果反映所组成的预算过程，从而保证非税收入使用决策过程的规范化和程序化；另一方面，非税收入使用预算经过立法机关审批后，成为一项法律制度，更有利于规范使用。正因为如此，世界各国无一例外地将政府履行职能过程中所需的资源都纳入了财政预算管理范围。如加拿大政府将部门和机构取得的非税收入统一缴入“综合基金收入”账户，纳入财政预算管理，由政府统一安排，非税收入支出不规定专项用途，不与单位挂钩，单位开支列入部门预算。