政府非税收入预算管理中的基本权利关系

天堂里的猫

　政府非税收入预算管理的核心问题是要明确界定其资金的所有权和资源配置权。

　　(一)政府非税收入资金所有权的界定

　　从政府非税收入的性质、取得形式和用途来看，其资金所有权毋庸质疑应该属于国家。首先，从取得依据看，政府非税收入分类中的第一类，即规费和使用费收入的取得依据是政府提供公共服务的过程中向使用者收取的；第二类即校正性收入，其取得依据是政府校正个人理性驱使下因趋利行为导致的负外部效应；第三类即国有资产资源收入，其取得依据是国家在拥有所有权的前提下出让了资产资源的使用权，属使用权收益。其次，从取得形式上看，政府非税收入是以政府名义或经政府授权取得的，如行政事业性收费、附加、基金、罚款收入等，虽然这些收入由收入主体(即履行和代行政府职能的各级政府部门及其所属单位)收取，但由于其是代表政府行使权力，因而，政府非税收入的所有权也是十分明确的。再次，从资金用途看，政府非税收入使用的根本目的是为了履行和代行政府职能，而不是为了满足部门和单位的局部私利。另外，就我国的产权制度和民事法规而言，只存在国家财产所有权、集体财产所有权和个人财产所有权三种产权形式，不存在非税收入主体财产所有权的产权安排。更何况这些履行和代行政府职能的部门、单位，其经费大都全部或部分由国家财政供给，因此，政府非税收入的所有权在法律上也只能属于国家。

　　(二)政府非税收入资源配置权的界定

　　传统的观念认为所有制权利由所有权、使用权与管理权组成。我们认为，政府非税收入的政府属性不能过于简单的划分为所有权、管理权和使用权。因为，一般意义上的资金管理权应该包括资金使用权，管理权和使用权在概念上容易相互混淆。我们认为，政府非税收入的政府属性可以分解为“所有权”和“资源配置权”。资源配置权是在政府对财政性资金拥有所有权前提下，为使资金全面科学反映政府经济活动而拥有的所有权力的统称。它又可以分为宏观层次的资源配置权和微观层次的资源配置权：宏观层次的资源配置权是指财政为履行政府理财职能而必须掌握的资金分配权；微观层次的资源配置权就是资金使用权，它是由资金使用决策权和资金使用执行权所组成的。界定资源配置权实质上就是要界定资金分配权、资金使用决策权和资金使用执行权的归属。

　　从资金分配权的角度来讲，政府非税收入资金分配权应该界定为政府所有，由财政代为行使。政府非税收入资金的取得源于某些特定目的，其使用也同样有特定目的，但这并不意味着资金“从哪里来就必须完全到哪里去”，更不意味着资金不需要财政部门进行合理分配和调节。由财政部门代表政府对政府非税收入资金进行合理分配和调节，既是财政代表政府理财的重要内容之一，也是完善政府非税收入资金管理程序的必然要求：第一，政府非税收入项目内部和各项目之间，在时间上要求进行纵向调节，在空间上要求进行横向调节。仅从某一政府非税收入项目来看，由于政府职能部门和代行政府职能的机构在不同的年度，甚至是同一年度的各个季度和月份之间，其工作重心和任务是不可能在时间和空间上绝对均衡，而且也有轻重缓急之分，这样，就需要在政府非税收入资金的分配上同其工作计划相适应，在该项目内部按工作计划将政府非税收入资金进行合理的纵向调节和分配。第二，从总体上看，政府非税收入项目众多，所有这些项目不可能年年都“盆盈钵满”。虽然从原则上来讲，政府非税收入“从特定目的中来就应该到特定用途上去”，但是财政为政府理财是一种宏观行为，在遵守上述原则的前提下，政府非税收入各项目之间进行资金的合理分配和调剂是十分必要的。第三，政府非税收入与一般预算收入之问的调剂客观上不可避免。由于各级政府部门和单位的经费来源大都由一般拨款和专项拨款两部分组成，因而，一般预算收入与具有特定用途的政府非税收入的统筹安排、综合平衡，是规范财政资金管理的内在要求。

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　　从资金使用权角度来讲，从以“乱”为特征的“自收自支”到规范非税收入管理的提出，两权合一——即资金所有权与使用权的合二为一，一直是人们关心的问题。但是，如果两权合一，那么履行和代行政府职能的部门和单位理论上就无权可言了，没有权力却又要履行和代行政府职能，这显然不符合“权力职能相对称”的一般原则。因此，不加分析的讲两权合一，其实是从一个极端到另一个极端，不太可能真正规范政府非税收入管理。解决问题的出路在于资金使用权的分解。事实上，资金使用权可以分解为使用决策权和使用执行权，而使用决策权又可以细分为使用方向决策权、使用方式决策权和标准核定决策权；使用执行权又可分为使用项目选择执行权和产品价格选择执行权(如图1所示)。


　　财政部门应该掌握政府非税收入资金的使用决策权，其中使用方向决策权主要是指由财政确定政府非税收入资金的使用方向；使用方式决策权是指由财政部门确定使用资金的方式，如规定各部门必须通过公开竞标政府采购的方式来实现政府购买支出；标准核定决策权是指由财政来核定资金使用标准，如人员经费、公用经费的标准。理论上讲，只有由财政部门掌握政府非税收入资金的使用决策权，才能真正保证资金使用服务于正常目的从而提高资金的使用效益；从实际操作上看，资金使用决策权界定为政府财政代行也是完全可行的。

　　政府职能部门及其所属机构应该拥有资金使用执行权，这是其履行和代行政府职能的必然要求。资金使用执行权包括使用项目选择执行权和产品价格选择执行权。使用项目选择执行权是各部门和单位从实际需要出发选择使用项目的权力。例如，交通部门在冬天为维持正常的交通，需要清除道路上的积雪，有很多种方式可以选择，常见的有施放融雪剂、购置铲雪车或人工铲雪等等。为了履行职能，交通部门应该有权选择购买何种项目的公共物品。确定所需购买的公共产品后，如果不存在追求“自身利益”问题，交通部门可以根据“成本一定条件下，效益最大化”原则来选择“产品”，也可以根据“效益一定条件下，成本最低化”原则来选择“价格”。因此，资金使用执行权应该界定为履行和代行政府职能的各部门及其所属机构所有。

　　综上所述，创新政府非税收入管理体制，最为核心的问题就是通过合理界定资源配置权来实现资金所有权顺利归位。换言之，政府在对政府非税收入资金拥有所有权前提下，必须由各级财政部门来行使资金分配权和资金使用决策权。