政府宏观财务管理的方法

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　　(一)政府预算

　　1．政府预算的功能

　　作为公共财政收支计划，政府预算按一定标准将收入与支出分门别类地列入特定的表格，既能反映政府各部门经费开支的去向，也表明各项收入的来源，从而全面反映政府的活动范围和方向。通过预算，政府能够有效控制经费开支：一方面，政府的全面收支项目及其规模都纳入预算，全面反映政府的收支状况；另一方面，政府预算必须经过国家立法机构的审批才能生效，从而将政府置于立法机关和全体公民的监督和制约之下。

　　2．政府预算的原则

　　根据现行的经济理论，多数国家所接受的政府预算原则主要包括以下五条：

　　完整性原则。政府预算应该包括全部财政收支，不允许有预算之外的财政收支，也不允许有政府预算规定范围以外的财政活动。

　　统一性原则。各级政府按照统一方法和口径，将预算收入和支出全额列入统一的预算。

　　可靠性原则。预算收支的数字指标，必须运用科学方法，依据充分确实的资料，进行计算与填列。

　　公开性原则。全部收支必须经过立法机构审查批准，而且要采取一定形式向社会公布。

　　年度性原则。政府预算的编制与执行，都要有时间上的界限，通常将一年作为基本单位。

　　3．政府预算的程序

　　从程序主体来看，政府预算可以划分为预算的编制、预算的审批、预算的执行和政府决算四个部分。

　　政府预算工作的编制由行政机关负责，分为预算草案的具体编制和核定两个步骤。预算草案的编制，是指由财政部门负责指导政府各部门编制支出预算草案和收入预算草案，综合收入和支出两个部分，把预算草案交给法定的审议机构。预算草案的核定由国务院负责，在下一预算年度开始前提交国家权力机关审批。

　　预算的审批权限归属于国家立法机构。在我国，人民代表大会负责审批政府预算。根据我国《预算法》的规定，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，批准中央预算；县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案，批准本级预算。审批的一般程序是：首先由财政部门代表本级政府向人民代表大会作预算报告并提交预算草案，然后由人大财经委员会进行具体审查并提出审查报告，提请大会审议表决。

　　预算执行是指经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，包括组织预算收入、拨付预算资金和预算调整等内容。各级预算由本级政府组织执行，各级政府是预算执行的组织领导机关，各级政府财政部门在本级政府的领导下具体负责预算的组织实施，各级预算收入征收部门是预算收入的征收管理机关，国家金库是具体经办预算收入的收纳及库款支拨的机关，一般由本国中央银行代理，有关部门、各单位是部门预算和单位预算的执行主体。在预算执行过程中，为解决临时急需和事前难以预料的特殊开支，还需要设置预备费，即各级总预算中不规定具体用途的当年后备基金。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，从而影响原预算的收支情况。根据我国《预算法》的规定，调整预算时应当由本级政府编制预算调整方案，并须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。未经批准，不得调整预算。

　　政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是整个预算程序的终结。在每一预算年度终了后，各级政府部门都要按规定的时间编制决算草案。决算草案是各级政府部门编制的未经法定程序审查和批准的预算年度执行结果。决算草案的审批和预算草案的审批程序相同。

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　　(二)国有企业

　　除了政府预算之外，国有企业也是政府实施宏观财务管理的重要手段。国有企业是政府以各种方式直接或者间接投资设立的企业。政府通过对国有企业的管理，调整资本在不同产业内部的分布，实现产业结构的调整和升级，从而对经济生活施加影响。

　　改革开放前，我国实行计划经济体制，几乎所有工商企业均为国家所有或集体所有。当时的企业成为整个国民经济中执行经济计划的生产车间，几乎没有经营自主权。在这种经济体制和企业管理体制下，我国完成了国民经济的迅速恢复，基本实现重工业的工业化进程。但是，随着经济的进一步发展，这种经济管理体制严重束缚了企业的活力。同时，由于追求过快增长而导致整个国民经济失调。随着国有企业改革的深入，政府对于国有企业的管理也逐渐从直接经营管理过渡到国有资本管理。

　　1．国有企业和政府的关系

　　从1978年至今，党和人民对社会主义经济体制的认识经历了以计划经济为主、市场调节为辅，有计划的商品经济以及社会主义市场经济等逐步演变的阶段。在同一过程中，国有企业管理体制和经营机制也经历了一个逐步改革和不断完善的过程。1978年12月至1984年9月，这一阶段改革的基本思想是，改革高度集中的计划经济管理体制，通过扩权让利扩大企业的自主权，赋予国有企业更多的财力，增强企业活力。1984年10月至1991年12月，这一阶段企业改革的基本思想是，实行政企职责分开，所有权与经营权适当分离。明确企业是自主经营、自负盈亏的经济组织，并在此基础上建立了多种形式的经营责任制。自1992年邓小平南方谈话以来，我国的企业改革由政策调整转向制度创新，国有企业改革的方向是建立适应市场经济需要的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

　　2．政府与国有企业的管理体制

　　与我国国有企业改革进程相应，我国国有资本管理体制也进行了改革和完善。在1978年至1984年国有企业改革的起步阶段，对国有资产管理体制进行了初步改革。虽然这一时期国有企业的所有权与经营权在某些领域有了一定程度的分离，但是政企不分、社会管理职能与国有资产管理职能不分、国有资产所有权与经营权不分以及国有资产管理方面的条块分割问题仍然没有改变。1984年以来，随着国有企业经营权的不断扩大，股份制改造的推行，企业活力不断增强，国有资产管理体制的改革也全面展开并不断完善。这一时期国有资本管理体制改革大致可以分为三个阶段：起步阶段、探索阶段和完善阶段。

　　在国企改制试点阶段，国有资本管理体制改革正式起步，1988年组建了国家国有资产管理局，归并了各部委在国有资产管理方面的职权，开展了一系列调查研究和清理整顿工作。在国企改制发展阶段，进行了一系列国有资本管理体制改革探索。为加强国有资产监管，国务院于1994年发布了《国有企业财产监督管理条例》，2000年国务院废止这一条例，发布了《国有企业监事会暂行条例》，逐步形成了向国有企业派出监事会的制度。同一时期，理论界和实务界开展了国有资本管理、监督与营运体制的探索，形成了以上海模式和深圳模式为典型的国有资本监管经验，但在1998年国务院机构改革中却撤消了国有资产管理局。在国企改制深化阶段，国有资产管理体制得到完善，2003年以来重新构建了国有资本管理机构体系，组建了国务院、省(市)、地市乃至县级国资委，并且初步形成了以《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心的国有资产监管法规体系，从立法上构建了国有资产管理体制的基本框架和基本制度。

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　　3．国有资本管理

　　国有资本管理职能主要包括国有资本预算、国有资本协调与控制和国有资本考评三方面内容。

　　国有资本管理的预算职能是政府职能部门以国有资本所有者身份，在进行国有资本存量分析、国有资本营运预测和决策的基础上，对国有资本投资、国有资本收益、国有资本产权交易及收支进行的规划。国有资本预算是国有资本产权管理部门的一项重要的职能。为了有计划地组织政府资本性投资，实现对宏观经济结构的有效调整，改善经济结构，推进产业升级，国有资本产权管理部门要研究和提出本级政府国有预算编制和执行方案，以提高政府资本性投资的管理水平，实现国有资本的保值增值。国有资本预算时预测与决策的体现，是国有资本协调与控制的依据，也是国有资本考核评价的标准。

　　国有资本协调与控制职能是国有资本管理部门对授予国有资本营运机构营运的国有资本，以预算为基础进行协调和控制，以保证国有资本的安全运作，防止国有资本流失。国有资本协调与控制职能，体现了作为政府行政机构的国有资本管理部门与企业法人性质的营运主体之间应具有的所有权约束关系。

　　国有资本考评是国有资本管理部门以国有资本所有者代表的身份，对国有资本营运状况及效果，以国有资本预算为标准，客观、公正地考核国有资本营运主体的营运效益和科学评价经营者业绩。国有资本考评：一可评价国有资本的收益状况与水平；二可评价国有资本授权或委托经营者的业绩；三可评价国有资本投资方向的正确性；四可评价预算的准确性并为未来资本预算奠定基础。