张俊伟：澳大利亚的绩效预算改革及经验

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张俊伟：澳大利亚的绩效预算改革及经验

　　上世纪80年代，澳大利亚就开始了系统的财政改革。归纳起来，澳大利亚绩效预算改革有如下经验值得借鉴：引入中期支出框架，从制度上控制支出膨胀；集中决策与分散管理相结合；发挥财政部门和支出部门两个方面的积极性；绩效预算改革和行政管理改革相互促进。

　　张俊伟   绩效预算改革的背景

　　二战后，澳大利亚长期奉行凯恩斯主义。在经济萧条时期，通过增加支出、扩张公共部门来刺激就业；但在繁荣时期，却无法降低政府预算，结果导致政府规模不断扩大。

　　1976年，为了加强财政管理，澳大利亚政府对国库部进行了拆分，将政府会计、控制和公共支出管理等职能从国库部分离出来，组成独立的财政部。这样，澳大利亚就有了专门管理政府支出的机构。自成立以来，财政部围绕加强预算控制、控制国库开支进行了一系列新的尝试，取得了一定的成效，但并没有从根本上解决财政支出不断膨胀的问题。进入上世纪80年代，澳大利亚开始了系统的财政改革。

　　改革的历程

　　澳大利亚的绩效预算改革，大体可分为两个阶段：

　　——上世纪八十年代到九十年代上半期

　　1983年，霍克领导工党上台执政。当时，霍克政府面临着严峻的经济形势，一方面，政府赤字远远超过预期；另一方面，经济继续面临衰退的迹象。为此，霍克总理与国库部部长、财政部部长组成强有力的“三驾马车”，共同推动了广泛的财政管理改进计划 （FinancialManagement ImprovementProgram，FMIP）。上世纪80年代，澳大利亚的财政改革主要包括两方面内容：

　　1．加强支出控制，削减财政赤字。

　　（1）重建政府支出审查委员会，控制政府支出增长。

　　霍克政府重建了政府支出审查委员会（ERC），其主要职责是制定总支出限额、确定各支出机构削减预算支出的目标、审查各部门的年度预算提案、审查现有资源的配置制度和项目支出情况等。

　　（2）设立效率监管小组（ESU），减少资金使用浪费。

　　1986年，澳大利亚政府效仿英国，设立了效率监管小组（ESU，1987年被管理改革小组取代），其主要职责是：调查和监督公共服务行为以减少浪费，使预算过程合理化，优化政府的行政管理。效率监管小组隶属于总理和内阁部，直接向总理和支出审查委员会报告，是政府控制支出增长、提高政府效率的重要依托。

　　（3）发布中期滚动预算，遏制各部门支出扩张冲动。

　　严格、可靠的预测程序有助于消除各支出部门扩张支出的欲望。 1983—1984年度，澳大利亚政府首次公布了未来三个财政年度的预算估计数。在此基础上，政府要求各部门将本部门的预算按照项目结构重新编制，并上报新的预算提案以及今后年度的预算估计数。与此同时，财政部也在测算各部门的资金需求，并就具体的预算支出额与执行部门进行谈判。一旦双方达成协议，就成为财政部和各支出执行部门资金安排的基础。

　　2．以资金使用绩效为中心，加强预算管理。

　　（1）实行部门预算（Portfolio Budgeting）。

　　澳大利亚政府并没有刻意追求建立以部门为基础的预算体系。但由于澳大利亚已形成了以部门为单位配置资源、维持预算体系运转的传统，政府最终还是选择了以部门为单位来编制预算。部门预算的最大特点，就是一旦支出审查委员会决定了各部门的支出限额，各位部长也就相应获得了在既定的资源范围内自由调配资源的权力。

　　（2）实行项目预算。

　　项目预算包括项目的产出目标，所需资源投入、项目管理等内容。实施项目预算，有助于推动各部门去识别项目的结构，对不同政府行为进行合理搭配才能取得最佳政策效果。借助项目管理的桥梁，政府绩效同财政管理联结在一起。

　　（3）推行项目评估。

　　财政部和公共服务委员会共同颁布了全面的项目评估方案。推行项目评估的目的，是帮助决策者和管理者判断项目投入是否合理，实现目标的途径是否最优，项目目标能否最终实现以及明确项目的优先顺序。项目评估的引入，最终形成了覆盖预算、实施、评估乃至反馈提高的全过程预算管理新格局。

　　1991年12月，基廷成为澳大利亚新总理。面对经济开始陷入严重衰退的困难局面，新政府沿袭霍克政府财政改革思路，在实施扩张性财政政策的同时，进一步加强支出控制，强化项目管理，有效控制了赤字增长。

　　——上世纪九十年代后期

　　1996年，自由党—国家党联盟在大选中获胜，霍华德担任澳大利亚总理。霍华德任 命 了 国 家 审 计 委 员 会 （NationalCommission of audit）委员来考察联邦政府的管理和财政活动，并提出改革建议。根据委员会建议，澳大利亚在立法和行政领域进行了一系列改革，从而奠定了目前绩效预算管理的基本架构。主要改革内容包括：

　　1．制定发布《财政管理和责任法》和《联邦机构和联邦企业法》，修订《审计长法》。上述立法活动取消了对各支出部门在资金使用上的详细的、强制性的要求和指令，同时赋予各部门主要负责人以更大的自由裁量权，从而使他们能够根据效率、效果和符合道德的原则完善内部管理程序，提升公共服务的绩效。

　　2．制定发布《预算报表诚信法》。 《预算报表诚信法》规定了财政报告和经济发展报告的形式与内容，并明确要求应把财政报告建立在权责发生制的会计基础之上。根据上述法律，澳大利亚进行了权责发生制政府会计制度改革，使政府报表能够更加真实、全面地反映政府活动的成本。

　　3．制定发布 《公共服务法》。在肯定1992年《基于绩效的支付协议法案》基本精神的基础上，《公共服务法》进一步明确了各支出部门的自由裁量权，为调动支出部门的积极性、提升公共服务的效率和效果奠定了法律基础。

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　　澳大利亚的绩效预算管理框架

　　——绩效预算管理制度框架

　　澳大利亚是一个高度分权的联邦制国家。政府主要分三级，分别负责各自层面的事物。在澳大利亚，虽然健康、教育、公用设施与社区服务等事业的资金主要来自联邦政府的转移支付，但服务的提供者主要是州（专区）和当地的政府。所以，绩效管理（包括绩效测量和项目评估）主要是各支出部门的事务。

　　澳大利亚政府要求每个政府机构都要确定全面的、详尽的产出和结果目标，明确衡量政府活动数量、质量以及政府活动有效性的方法，并在预算和决算报告中报告相关事宜。

　　财政部通过发布绩效管理政策指引，来引导各机构准备并提交高质量的绩效报告，推动预算绩效管理工作。财政部还就政府支出的总体优先顺序向政府提出建议。

　　议会里负责审查预算、监督预算执行的机构主要是公共账户与审计联合委员会和参议院财政与公共管理委员会，它们负责审查、通过相关规定，对各部门年度报告中所应包含的绩效信息提出要求。所有的联邦机构和企业都必须遵守联邦机构和联邦企业法所确立的业绩报告要求。

　　审计长有权对机构和项目发起财务和绩效审计，并向国会报告。

　　——对产出的度量和评估

　　澳大利亚绩效评估的重点是政府部门（和联邦企业）层面的活动结果，并把其作为评估的基础。各部门的绩效目标是其在与财政部协商、谈判的基础上确定的。在确定绩效目标之后，各部门可自主选择资源投入的结构，自主决定产出的数量和产出组合，以更好地实现绩效目标。

　　绩效评估首先被看作是部门内部的正常管理活动。各部门开展绩效评估，至少要明确活动产出、活动结果以及相关管理事项。各部门需要识别、度量和公布关键绩效指标，以帮助公众了解其活动是否达到了预期目标。项目评价的内容主要包括：是否按照国家政策的导向，有效地利用了资源；是否贯彻了内阁或部长的要求；是否具有很高的公共性；绩效信息是否指明项目管理存在问题；项目是否按计划进度实施等。

　　财政部并不直接参与各部门内部的绩效评估，但财政部发布良好行为指引，为相关部门开展绩效评估提供技术指导。

　　——对绩效信息的利用

　　在澳大利亚，开展绩效评估的目的主要有三个：加强内部管理、跨部门资源配置以及强化各部门的外部责任。

　　就加强项目管理而言，借助项目评估过程，各支出部门得以全面审查项目实施的内在逻辑，评估项目管理人员的相关技术和能力，发现项目设计和实施过程中的薄弱环节，并及时采取改进措施。

　　就优化资源配置而言，各部门提交的绩效报告，是内阁、议会决定财政资源分配的重要依据。按照财政部确定的基本原则，各部门按季度向财政部提交绩效评价报告，财政部则审核该部门的绩效评价报告，并送议会审议通过。在内阁讨论预算资金安排时，财政部对各部门完成绩效目标情况的意见，是做出最终决策的重要依据。

　　就强化项目管理责任而言。澳大利亚定期发布部门评估报告，以部门为单位，详细陈述部门主要的政策目标、产出组合以及相应的资金投入。这就把部门工作置于议会和社会公众的有效监督之下。在强大的外部监督下，各部门不得不完善项目设计、加强项目管理，从而推动了管理水平的提升。

　　可资借鉴的改革经验

　　归纳起来，澳大利亚绩效预算改革有如下经验值得借鉴：

　　——引入中期支出框架，从制度上控制支出膨胀

　　澳大利亚自上世纪80年代起开始引入滚动预算。滚动预算（中期支出框架）的引入，为控制政府支出增长提供了有力的工具。目前，对预算收支的预测已成为衡量财政部工作绩效的重要指标。通常情况下，预算预测同实际运行结果的差距不应超过0．5％。在预算确定性水平显著提高的情况下，各部门很难通过追加预算的方式获得额外的资金来源，这样就有效地把各部门的精力转到了加强内部管理上，有效遏制了各部门争夺有限财政资源的冲动。

　　——集中决策与分散管理相结合

　　在澳大利亚，预算决策过程高度集中。先是各部门根据政府施政纲领提出支出限额申请，随后由总理、国库部部长、财政部部长及各部部长对支出申请进行审查，确定各部门的预算额度。在内阁确定各部预算额度之后，各部部长可以在预算限额内灵活安排资源，从而保证了资金使用上的灵活性，提高了资金使用效率。

　　——发挥财政部门和支出部门两个方面的积极性

　　在赋予支出部门充分自主权的同时，财政部门的职责也转向了财政收支预测、制定财政政策、发布良好行为指引、提升部门绩效管理能力、开展绩效审查、督导各部门高效使用资金上，从而在财政部门和支出部门间形成了分工合作、相互补充的分工新格局，为绩效预算的有效运转奠定了坚实的组织基础。

　　——绩效预算改革和行政管理改革相互促进

　　澳大利亚的绩效预算改革，始终贯穿着控制政府支出、提高政府效能的主题。在近30年的发展过程中，绩效预算改革和行政管理改革紧密联系在一起：一方面，巨大的财政收支压力迫使政府完善相关机制（如中期支出框架、“三驾马车”的集中决策机制、部门预算等），来加强支出控制、提高资金使用效益；另一方面，行政管理体制的变革也推动了预算改革的发展，为最终确立注重结果、充分放权、高度灵活的预算管理新模式创造了良好外部条件。