像庖丁解牛一样看透预算报告

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    几乎没费多少工夫，上海市闵行区的人大代表对预算报告的看法都变得相当“专业”，这要得益于闽行区财政局给代表们提供了审议用的“三书”。

    所谓“三书”，就是从宏观、中观以及微观三个层面，像庖丁解牛一样，对预算报告进行分解，代表可以根据自己个人的需要及兴趣有选择地关注和了解预算报告。“三书”功能分类不同，层层递进、条理清晰，满足不同层次的需求。其中，“蓝皮书”显示宏观，主要是反映各主管部门预算概览，一个单位的预算浓缩在一张A3纸上，图文并茂展示了一个单位3年来的支出对比情况以及当年的支出功能对比。“黄皮书”显示中观，主要是反映各主管部门预算分报告。“电子书”则显示微观，主要是反映设置在电子计算机中的各主管部门预算明细。

    已经连续当选五届区人大代表的钱天信告诉记者，以前的预算报告太专业，这对于不搞财务的代表来说简直“无从下手”，而答复人大代表问题的专业术语也是“听不懂”。他说，这种信息不对称就造成了代表和预算单位的沟通不通畅，自然也就对预算审议很少。

     “而现在，情况完全改变了。”钱天信说，“好在有了‘三书’，形成了完整的审议链，即便不搞财务的代表也大都能看得懂，还看得明白，看得准确，审核得仔细。所以，代表们对审议预算报告的态度变得特别积极。”

     对于这项成果，闵行区财政局局长季佩坤对记者表示，“这都是预算单位配合的好，没有他们配合，也不可能做到。”

     闵行区人大常委会财经工委原主任顾宏平对记者说，区委书记孙潮以及已经过世的中国政法大学蔡定剑教授等人的大力推动，让这个相当有难度的以政府治理变革为核心的公共预算改革得以持续进行，并且取得实质性进展。而且一切程序是在法律的框架内进行，且符合财政部的技术性要求。

    “蓝皮书”：看到的是“全牛图”

    为了让人大代表看得懂，宏观层面的“蓝皮书”做得活像小学插图课本。记者看到，页面上的蓝色柱状图和多彩饼图，一眼就能看出一个预算单位的3年的支出增减情况和支出功能分类情况。

    尽管一页纸，但却功能强大，其主要内容有：部门职能概述、部门主要目标、部门预算及绩效项目等四部分组成，基本涵盖了部门的重要信息。部门职能概述主要是提供有关本单位的职能范围、人员组成情况的信息，便于人大代表掌握本单位“应该做什么”；部门主要目标主要是反映本单位下一年度的工作重点方向，便于人大代表了解本单位“具体做什么”。

    而部门预算主要是反映本单位根据职能和工作目标所提出的预算安排情况。本部分内容主要是从三个不同的纬度提供预算信息。一是近3年来的支出总貌，通过柱状图体现。二是按预算性质分类的下一年度预算，通过表格体现。其中项目支出分六类，分别提供的是公共产品和服务、业务活动、设备购置、维修和保养、基本建设和其他。三是按预算功能分类的下一年度专项预算，通过饼状图体现。预算功能分类主要是根据单位的职能进行的支出分类。

    记者在2012年度“蓝皮书”第37页建交委的页面上清楚地看到，在建交委职能概述部分，立体交叉的高速路彩图和文字显示了该委的主要工作是公路建设和养护。在支出预算部分，2010年、2011年、2012年的蓝色柱状图依次短了一大截，直观地表示了3年来支出大幅度减少。图示下面有简要的文字说明：2011年较2010年减少世博保障一次性经费4000万元。2012年较2011年减少，主要是2011年列入委本部的绿化和污水管网养护经费1600万元，调整转入绿化市容部门预算；减少政府购买公共自行车服务经费589万元；增加公交统筹资金320万元；增加建筑工程安全质量检测和节能监测经费120万元。在支出功能分类部分，彩色饼图清晰地显示，最大的支出是公路养护，占比为37%。“蓝皮书”做出这样的效果，并不像季佩坤局长说得这么轻松。据了解，闵行区此项改革从2003年开始运作，差不多历经9年光景，此间也经过和预算单位多年的反复磨合，过程的艰辛和难度可想而知。

    国内没有现成经验借鉴，就到国外的政府网站去学习，区财政局经过多年组织人员进行科技攻关，创新改造，制成了“蓝皮书”，以一个预算单位做模板，其他单位按照此模版比葫芦画瓢就行。

   “黄皮书”：看到的是“牛骨架”

   “黄皮书”相对来说就比较详细，提供了有关单位的较为详细的部门预算信息。每个部门的分报告主要有两大部分内容组成，即当年度的预算执行情况分析、下一年度的预算安排情况介绍。当年度的预算执行情况分析包括预算调整、预算执行基本特点等内容。下一年度的预算安排情况介绍，主要是介绍本单位的重点预算项目及绩效管理措施等。

   顾宏平介绍说，这些详细的信息改变了以往的规范系统，给预算单位带来了相当大的工作量。尤其对项目的表述要求很高，项目的内容要贴切，否则就会引起代表质疑。

   记者在2011年度“黄皮书”上看到区卫生局提供的项目，如“居民健康维护”全区惠及65万人，需投入资金384万元。但该项目由于对具体开展的活动未能说明，在进行绩效评估时就遭到了专家的质疑。又如，“高血压管理”，涉及资金1970万元，只是笼统地说明预算支出方向，并没有较为详尽地说明对高血压患者管理的具体内容，也同样受到专家的质询。

   而在2012年的“黄皮书”中，卫生局的项目有明显的改善。如“家庭医生制度建设项目”，就显示了详细的表格以及较为具体的目标值，且有两年的对比数。项目数据显示，在2011年试点推进的基础上，2012年全区所有社区卫生服务中心均开展家庭医生制服务，常住人口家庭医生制服务签约率达到30%。建立以“契约式”服务为基础，以“分片包干、团队合作、责任到人”为特点的家庭医生制服务模式，促进社区卫生机构主动服务、上门服务，与社区居民建立健康稳固的医疗卫生合作关系，提供全过程的健康管理，并在此基础上逐步实现家庭医生首诊，提高卫生经费的使用效率。2012年该项目预算为2400万元，其中区级财政承担840万元、镇级财政承担1560万元。

   记者注意到，该项目对“高血压管理”有了目标值，签约家庭成员血压、血糖有效控制率，目标值对比为：2011年为68%，2012年为69%。

   “电子书”：看到的是你想啃的“骨头”

   早期的预算报告太专业，太粗线条。闵行区财政局下决心对预算进行细化，财政局预算编制科的同志不知道经过了多少次的挑灯夜战才完成修订。

   记者拿到一本《2007-2008年财政收支报表》，近400页的A3纸足有3斤重，看起来内容非常详尽，预算清单细化到每次会议多少人，需要多少瓶矿泉水，但由于内容太多，看一会还真会眼花缭乱。因此，不是所有的代表都有兴趣看这些详细清单。

   “但有的代表就喜欢看详细的清单。”财政局李骏副局长说，“我们就专门把这些清单做成‘电子书’，让这些对细节感兴趣的人大代表进行查阅和审核。”

    部门预算明细表就放在“电子书”里，显示了各主管部门预算明细，以电子文档的形式设置在区人代会现场的电脑里，供区人大代表进行审议查询。部门预算明细表主要反映本单位最为明细的预算项目信息，包括预算项目名称、内容、明细乃至单价、数量等。

    记者点击查看了2012年度“电子书”，区社会体育管理中心2012年度的预算报告显示，全区健身气功展演支出，矿泉水480瓶，单价2元，室外会标制作2幅，单价750元。

    对于电子书这样详尽的清单，预算单位自然不敢马虎，否则预算报告就面临被修正的可能。因为人大代表什么背景都有，他们的质疑或许很有专业水准。比如，一个人大代表对一个单位所用的硒鼓用量提出质疑：“一年用50多个，难道是吃掉了不成？”李骏介绍说，这个人大代表是专业搞复印机的，所以对硒鼓的用量很清楚。

    李骏还告诉记者，精细化刚启动的时候推动并不顺利。但在区委的大力支持下，财政局成了第三方，和人大站在了一起，共同成为改革的推手。她说，主管单位从一开始不理解，不支持，到最后主动向人大代表汇报，取得人大的理解，也有效推动了这些单位的工作。

    “精细化是双赢的结果。”李骏说，“一方面，人大代表对预算看得明白，审议预算的积极性就高，这同时促进了代表学习相关专业知识，提高代表的素质，提出质量高的建议和提案。另一方面，对预算单位的工作有所推动。比如，建交委的工作涉及到老百姓的出行，他们在解决难题上，就会不断调整工作思路，以前注重上级的任务，现在更要结合老百姓的需求，安排重要的资金。”

    顾宏平说，现在有些政府做了大量的事情，老百姓却不叫好，说明政府的投资和老百姓的需求相脱节。通过给人大代表提供通俗易懂的预算报告，可以让代表知道公共财政的用处，有效行使了人大代表的监督权，让公共财政真正为百姓服务，杜绝领导的政绩工程，从而也推动了政府工作的有效性，让预算管理逐步走上法制财政、民主财政、阳光财政之路。

    复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠对此评价说，闵行的改革已经超过了简单意义上的财政改革，已经涉及政府管理方式的转变，即通过预算改革推进行政方式变革。另外，全程预算管理模式推动了政府管理模式的创新，这是财政管理和政府管理科学化、精细化的体现。同时，这也是政府监督的创新，是一种社会共同治理方式，可以促进预算透明，使封闭的政府转变为开放的政府。