政府要不要真正下决心把‘全口径’预算管理落实到位？

天堂里的猫

　　在我国，财政收支或称预算收支但不等于政府收支，这是一个长期存在的老大难问题，又是一个久治未愈的心腹之患。从2003年党的十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今，在10年的时间里，尽管先后推出了一系列的调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一矛盾始终未能真正缓解，甚至有趋于常态化的倾向。

　　例如，按照2013年的财政预算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重，仅为65%上下。其余的三类预算收支所占比重数字加总，高居35%左右。

　　“这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入全口径预算管理视野或完全处于全口径控制之下的比重，较之20世纪末实行‘费改税’之前的水平，虽有所改善，但距离党的十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。”高培勇说。

　　高培勇认为，目前不规范的预算格局，使我们一再地遭遇各种难题：

　　首先，时至今日，我国尚无全面反映政府收支规模及其占国内生产总值（GDP）比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年的政府预算所能揭示的，仅仅是公共财政预算收支的规模及其占GDP的比重。由此，对于我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰且被接受的标准。

　　其次，即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2012年，政府收入占GDP的比重仍旧高居30%上下。尽管政府财力总额不能算少，财力的性质完全相同，但由于分属于规范性程度不同的预算，其中有相当部分又被分割为若干块儿分属于不同政府部门，由此即造成财力使用上的分散和浪费。

　　第三，不能将所有的政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对政府预算进行的审批只能是“区别对待”式的，同时本属于同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。毋庸赘言，建立在如此基础之上的政府预算，当然谈不上完整规范，更谈不上公开透明。

　　在高培勇看来，实行“全口径预算管理”改革的最终目标，应当锁定为：实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有政府性收支行为的立法控制，使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。也就是说，所有政府收支都应当取得立法机构的授权。只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。

　　“383”方案也指出，建立和完善基础性财税制度；实现“全口径”预算，试行编制中期预算；在投入和服务程序上明确基本公共服务国家标准；按属地原则解决税源与征税地分离问题；把水、森林、地热等纳入资源税征收范围，开征环境税；建立第三方公共支出绩效评估与监督制度。

　　“所以，下一步财税体制改革不容回避、也回避不了的一个根本问题是：要不要正视并突破主要来自政府内部的既得利益格局的阻碍，要不要真正下决心把‘全口径’预算管理落实到位。”高培勇说。