关于我国完善预算管理体制改革的构想

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　　在预算管理体制改革的进程中，努力方向是根据事权所确定的支出责任合理界定中央与各级财政的 支出需求，按支出与收入相匹配的原则，调整各级政府的财权划分和转移支付安排，并逐步明确各级政府对收入的立法权。这就需要把预算管理改革与整体的分税分 级财政体制改革紧密结合起来，按照中央十六届五中全会“建立和健全与事权相匹配的财税体制”和“减少政府层级”的精神，在宪法和法律的动态完善中逐步调整 财政层级和政府层级。可在有条件的地方积极推行“省直管县”和“乡财县管”的改革试验，逐步形成中央、省、市县三级财政的“扁平化”框架，进而相机把地市 级和乡镇级政府转变为没有独立财政地位的上级政府派出机构，在简化层次前提下，按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权一级举债权”的思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付，完善以分税制为基础的分级财政体制（其中“一级产权”事关在配套改革中形成资产有效保值增值的地方国有资产管理体系）。

　　在预算编制和执行方面，今后可以考虑把支出化分为基本支出和专项支出，基本支出如人员经、公用经费实行定额分配，专项支出通过建立项目库的方式，按轻重缓急 项目排序，实行滚动预算，根据当年财力可能安排项目。这有利于确保基本支出和合理统筹兼顾项目支出。在此基础上还要加强预算执行情况的信息反馈，建立严格 的报告制度，保证预算执行的公开、透明。各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况的报表和详细的文字说明材料，按照规定期限，向本级政府财政 部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料，各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务理事会报告本级总预算的执行情 况，下级政府要定期向上一级政府报告预算执行情况。

　　城市大型建筑项目编制预算时，现阶段要着重考虑部门预算的编制与预算外资金的处理问题。部门预算是反映政府各部门收支活动和财力状况的综合预算。深化部门预算改革，完善部门预算编制办法，对于规范预算管理，加强财政监督实现依法理财，具有重要意义。在实行部门预算之前，我国的预算编制是按收入类别和支出功能分类编报，比较粗略，看不出部门收支活动的完整内容，而且制定程序复杂，要在全国人民代表大会批准总预算后，再由财政部门将预算分配给各部门，落实预算时间很长。公共财政要求深化部门预算改革，逐步实施各部门预算编制的系统化、综合化，反映和协调预算内、外各类政府财力，按照社会主义市场经济条件下预算管理的要求，调整预算科目，建立起完整的专项资金项目评估机制等。

　　为了加强对预算外资金的管理，应结合部门预算改革，实施“收支两条线”改革，将各部门预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，与执收部门、单位的支出脱钩。部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，财政部门合理核定支出标准，并按标准供给经费，还要根据新情况完善有关法规、规章，实现“收支两条线”管理的法制化、制度化、规范化。这些都要求进一步完善各级人大的监督职能。地方各级人代会对各级预算的审批，是预算编制过程的最后一道关口，同时也是国家宏观经济政策得以体现的重要保障。为了充分行使人大对政府预算的审批和监督权力，建议适当增加人大审批政府预算的时间。各级政府应在同级人民代表大会举行的前几个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案应细化到款项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。

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　　同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，保证上级政府汇编预算所需时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总决算，从根本上解决“代编预算“的问题。国库集中收付制度改革的目的，是统一控制和调度国库资金，是加强预算执行的监督控制，对财政资金使用中不规 范的行为予以防范，以提高财政资金运行的安全性、规范性和有效性，为高效实施财政政策和管理提供资金保障和制度保证。今后要在中央各部门深化实施此项改革的预算单位级次，逐步向各部门二、三级预算单位延伸，地方各级财政也要实施国库集中收付制度改革，并积极推进和规范县级改革，在不断深化和完善国库集中收付制度的基础上，扩大国库集中支付资金范围，逐步将所有预算外资金纳入改革范围，建立规范的支付管理工作程序，实行中央对地方专项 转移支付的直接支付改革试点，减少财政授权支付，逐步将供货商信息纳入财政国库管理信息系统，建立规范的收缴管理工作程序。对中央部门和单位全面实行非税 收入收缴管理制度改革，地方也将按照这一要求跟进，并逐步扩大到税收收入，实现财政部门对收入的全过程监控和即时信息共享。

　　在政府采购制度改革方面，要进一步在全国各级国家机关、事业单位和团体组织中全面推行规范的政府采购制度，将工程、专业服务、会议以及中央补助地方专款的使用 （采购）纳入政府采购范围。加快推进政府采购管理机构和执行机构的完全分离，进一步发挥财政预算和支付对依法采购的促进作用，没有预算不得采购，未依法采 购不予拨款。要健全政府采购的法规制度，完善公开招标、竞标等方式，加强规范化管理，努力杜绝扭曲与作弊，提高政府采购质量和效率，注重政府采购的政策功 能，制定政府采购货物、工程和服务的国货认定标准，并分行业或产品制定出具体认定办法，为采购活动提供依据，充分发挥政府采购在购买国货、支持中小企业、 促进环境保护等方面的政策导向和调控作用。

　　在转移支付的方面，要继续完善和规范中央财政对地方的转移支付制度.增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构，建立激励约束机制。新增财力中要安排一定比例用于加大一般性转移支付力度，进一步提高各地区之间基本公共服务均等化水平，促进地区之间协调发展。通过整合专项转移支付，完善专项转移支付分配、使用、绩效评价全过程的监管制 度，遏制挤占、挪用、低效等违规行为，确保专项转移支付所体现的政策导向目标得到切实贯彻，提高中央专项转移支付资金的使用效益。在省以下财政体制和转移 支付制度改革方面，中央要建立激励约束机制，调动地方自我发展和强化收入征管的积极性，引导省级政府主动承担调节辖区内纵向和横向财力分布的责任，加大对 基层财政的一般性转移支付力度，提高一般性转移支付资金分配的合理性和公正性，积极推动省直管县的财政管理改革试点，省级财政在体制补助、税收返还、转移 支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，减少财政管理层次，提高行政效率与财政资金使用效益。转移支付制度的改进完善与县和乡镇财 政体制改革有内在的关联，对经济欠发达、财政收入规模很小的乡镇，可试行由县财政统一管理其财政收支的办法，中西部一般乡镇取消农业税的收入来源也已不 大，可实行"乡财县管" 方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，采取"预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管"的管理模式。总体而言，实行自 上而下的转移支付将成为乡镇公共事务运转更为重要的支撑财力。

　　最后，财政监督作为整个预算管理新机制的重要组成部分，需大力加强。现在财政内部监督机构对预算还没有起到应有的监督作用，甚至一些地方财政内部监督机构形同虚设。需要进一步赋予财政内部监督机构相应的权力和职责。同时，要进一步完善财政法规执行情况的检查监督，努力构建事前、事中、事后监督结合，日常监督与重点检查相结合，行政监督与社会监督相结合的多层次、全过程 的财政监督检查新机制，切实维护正常的财政管理秩序，此外，应制定一套科学合理的财政监督工作程序，严格规范财政监督检查行为，不断提高财政监督工作的效 率。这也要求积极推进预算管理的法制化建设以及严格行政执法。