政府非税收入预算管理的理论基础

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　　(一)政府非税收入预算管理与政府职能

　　由于政府非税收入是财政收入的重要组成部分，因此，政府非税收入纳入预算管理是为了有效地满足政府履行职能需要的客观要求。

　　一般说来，在市场经济条件下，政府的基本职能包括政治职能、经济职能和社会职能。政府履行其职能必然发生人力、物力和财力的消耗(这在财政上表现为政府支出或公共财政支出)，这些消耗通常要通过一定的渠道和方式进行补偿(这在财政上表现为政府收入或公共收入)。正是由于政府职能的范围及其履行职能的方式决定了财政的收支范围和收支形式，因此，政府非税收入与税收收入一样，是政府收入或公共财政收入的一部分，是弥补政府履行职能过程中的人力、物力和财力消耗的物质基础。

　　为了有效地保证政府履行其职能过程中对人力、物力和财力的需要，通过现代预算这一制度安排来满足政府的这些需要，是人类社会发展到二十世纪财政管理上所取得的重大突破，是讫今为止有效地组织与使用财政资金的最佳途径。正是因为如此，世界各国无一例外地将政府履行职能过程中所需的资源都纳入了政府预算管理的范围。因此，将政府非税收入纳入政府预算管理是有效地保证政府履行其职能需要的客观要求。

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　　(二)政府非税收入预算管理与市场经济法制化

　　市场经济是法制经济，因而政府非税收入管理的法制化是市场经济法制化的重要内容。政府非税收入管理由资金的取得管理和资金的使用管理两个方面组成。资金的使用涉及到社会经济生活的各个方面，同经济建设和人民生活密切联系，因此，实现政府非税收入使用管理的法制化对促进国家经济健康发展和社会的稳定具有重要的意义，政府非税收入预算管理正是实现政府非税收入使用法制化管理的重要途径。

　　首先政府非税收入预算管理，意味着政府非税收入的使用必须经过一个由预算的编制、审查批准、预算执行和执行结果反映所组成的预算过程，从而保证了政府非税收入使用决策过程的规范化与程序化；其次，政府非税收入使用预算经过立法机关审批后，成为了一项法律，政府和各部门单位只能按照批准的使用预算来分配和使用政府非税收入。因此．政府非税收入纳入预算管理不但增强政府非税收入使用上的法律约束力，而且实现了政府非税收入使用上的法制化管理。

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　　(三)政府非税收入预算管理与公共财政

　　在公共财政体制下，作为现代国家财政管理基本手段的政府预算必须完整地反映政府履行职能过程中所发生的收入与支出，统一财政收支管理。因此，按照预算的完整性、统一性原则，将政府非税收入纳入预算管理是建立公共财政体系的基本内容。

　　首先，预算的完整性原则是市场经济条件下政府预算的鲜明特征，也是财政管理必须遵循的原则之一。其主要内容是政府预算必须全面反映政府财政收支活动，不允许存在游离于预算之外的政府收支活动。政府非税收入纳入预算管理，一方面可以为实现政府决策的科学化，增强政府调节财政资金流向、流量的功能，健全财政的职能；另一方面有利于社会与公众通过预算收支监督政府的活动，防止政府可能出现的各种浪费和腐败现象的发生。因此，将政府非税收入纳入预算管理是预算完整性原则的客观要求。

　　其次，预算统一性原则要求政府有一个统一的预算体系，有统一的预算分类，所有财政收支必须遵循统一的财政制度，政府履行职能过程中发生的所有收入和支出都应包括在一个统一的预算架构之中。否则，一部分预算外、一部分预算内，就难以对政府的收支活动进行集中统一反映，这既不利于对财政收支的监督，也弱化了政府预算在财政资源统筹安排、调度等方面的功能。

　　长期以来我国在财政分配中把政府非税收入分为预算内、外两部分，实践证明，这种财政资金的“双轨制”运行机制，既违背了财政预算管理的完整性、统一性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。因此，为了保证政府预算的完整性和统一性，必须将政府非税收入纳入统一的政府预算管理体系，这对于建立健全具有中国特色的公共财政体系，健全财政职能，增强国家宏观调控能力，提供了重要的保证。

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　　(四)政府非税收入预算管理与一般预算收支管理

　　原则上讲，政府非税收入一般有特定目的，因而，其使用原则上必须从特定用途出发。但是在实际操作过程中，政府非税收入的取得与使用往往会发生时间与空间上的矛盾。因此，将政府非税收入纳入一个统一的管理架构，特别是与一般预算收支捆在一起，相互调剂，统筹安排，是解决政府非税收入取得与使用在年度间与地区、项目间出现不平衡的有效办法。

　　政府非税收入纳入预算管理可以在两个层次上实现上述目标：首先，政府非税收入纳入部门预算后，有利于各部门单位按照收入的特定用途，从自身要求出发，合理调度，安排资金的使用，特别是在部门单位预算专项经费安排有一定“缺口”的情况下，政府非税收入对于弥补部门单位专项资金“缺口”，保证部门单位行使其职责的需要，具有直接的意义。其次，政府非税收入纳入预算管理打通了政府非税收入与一般预算收入之间的联系渠道，使得政府非税收入余、缺凋剂有了更大的空间。

　　更为重要的是政府非税收入标准的确定大都按照受益者的受益程度或收益外溢情况来确定的，因而，政府非税收入的使用本身就与一般预算资金有着不可分割的联系。将政府非税收入与一般预算资金捆在一起，统筹安排，是政府非税收入资金使用管理的内在要求。