加强预算外资金管理的政策措施和方法

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　　预算外资金的管理从方法上来说，可具体分为：预算外资金的计划管理、预算外资金的预测与决策管理、预算外资金的财务管理、预算外资金的会计管理、预算外资金的监督管理等多个方面，这多方面的管理相辅相成，共同促使预算外资金管理水平的提高。

　　(一)预算外资金的计划管理

　　经济的有计划的发展，目的在于使国民经济整体均衡、协调、稳定、健康发展，国民经济的稳定发展需要一定的财力作保证，这是必不可少的物质基础，为了保证国民经济有计划按比例协调发展，为了使国民经济的运行形成良性循环，就要求国民经济的主要比例关系大致协调，这就要对社会财力进行综合平衡，实行综合平衡计划，在市场经济条件下，财力的平衡起一种关键性的作用，财力平衡是物力平衡的前提保证。从宏观上说，财力平衡达到了，物力在总量上也就平衡了，国民经济的发展也就比较稳定。就现在的情况来说，我们在进行财力综合平衡的过程中，仅仅关心国家预算内的财政收入是远远不够的，社会综合财力包括国家财力、集体财力和居民个人财力三大部分，国家财力又分为集中性财力和非集中性财力，而预算内财力只是集中性财力中的一块内容，预算外资金是不可缺少的社会综合财力的有机组成部分。因此，要实现社会财力的综合平衡或实现社会综合财力的有计划按比例协调分配，则必然要求对预算外财力进行计划管理和计划调节。

　　搞好社会财力综合平衡的重点是：

　　1．搞好资金收支之间的平衡，主要是财政收入与财政支出之间的平衡，信贷资金来源与资金适用之间的平衡。

　　2．搞好财政资金、信贷资金之间的平衡。

　　3．搞好财政、信贷和预算外资金的各项支出之间的分配，与国民经济计划、各项事业发展需要相衔接。

　　4．搞好各项支出与物资之间的平衡，每项支出都要有它的物资保证。

　　随着预算外资金的变化，社会财力结构也发生了很大变化。如果忽视预算外资金的存在将不利于我国经济发展，实行社会财力的综合财政计划管理，要求我们在统筹调配社会财力的过程中，必须对预算外资金实行计划管理。预算外资金的提取和使用必须有一定的计划性。

　　预算外资金的计划管理体现在预算外资金的收支计划上。国家综合财政计划通常由六个部分组成，即预算收支计划；预算外收支计划；信贷收支计划；集体企业资金收支计划；城乡居民和个体经济收支计划；外汇收支计划，这六个经济计划构成了国家的综合财政计划。我们可以清楚地看到，预算外资金收支计划是综合财政计划的重要组成部分。预算外资金收支计划是由财政部门和计划部门根据预算外资金的来源和支出情况共同编制的指导性、参考性、预测性的资金收支计划。

　　预算外资金收支计划包括收入计划和支出计划。一般收入计划包括：①地方财政部门的预算外收入。②行政事业单位的预算外收入。③国营企业及主管部门的预算外收入。支出计划一般包括八个部分：①固定资产投资(包含基本建设投资和更新改造支出)。②大修理支出。③福利奖励支出。④城市维护支出。⑤科技三项费用支出。⑥增补流动资金支出。⑦增补行政事业费支出。⑧其他支出。

　　一般说来，年初时由财政部门和计划部门共同根据上年及有关历史资料，并充分考虑本年可能发生的影响因素，对本年度的预算外收入和支出作出基本预测和评估，编制预算外收支计划草案，年终时，有关部门组织对计划执行情况进行检查，编制预算外资金的决算报表。这样的计划是年度计划，在编制短期的年度计划的基础上，也可以编制中长期预算外资金收支计划(三年、五年、八年)，与预算内资金的中长期计划相配套，使预算内外资金更好地协调使用，合理安排，以利于国民经济的持续稳定发展。

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　　(二)预算外资金的预测与决策管理

　　1．预算外资金的预测管理。随着经济体制改革的不断进行，国家与企业、中央与地方之间的分配格局发生了较大的变化，预算外资金迅猛增长，几乎与预算资金并驾齐驱，也存在着一些负面效应，所有这些都表明，控制住预算外资金这匹脱缰之马已是当务之急。现在的办法，一是控制其原始规模，削减其存量；另一个办法是以增量入手，加强预测管理，我们这儿重点讲后一个。

　　所谓预算外资金的预测，就是从总体上对预算外资金的营运过程及其变动趋势的预见、分析和推测，以求得对未来预算外资金收支总量、比例结构有一个初步的把握和了解，减少不确定因素对其营运过程的影响，为财政预算、决策提供科学的依据。

　　预算外资金预测包括预算外资金预测信息，预测分析，预测技术和预测结果。预算外资金预测信息是预算外管理全过程的基础，它是在调查研究和对过去资料进行分析的基础上，得出的预算外资金变化的有关数据和资料，预算外资金预测分析就是在预测信息的基础上，分析其产生的原因，找出影响其变化的有关因素，预算外资金预测技术是预测分析所用的科学广阔的手段。预算外资金预测结果即是在分析的前提下推测出的预算外资金的总量规模及其结构。这四部分构成了一个完整的预算外资金预测过程。预算外资金的预测就是一个管理的过程。

　　2．预算外资金的决策管理。预算外资金作为各地区、各部门、各企业事业单位按照国家预算制度和财务制度的规定，实行自收自支的财政资金，其决策是面向未来的，而不是现在，它是对未来资金营运目标实现而采取的具体行动决定。换句话说，预算外资金决策是指为了达到一定的营运目标，在大量对预算外资金进行预测的基础上，运用科学的预测技术，对预算外资金发展目标、发展规模、营运管理、政策措施等的最佳选择。预算外资金的决策是财政决策的重要组成部分。

　　预算外资金决策是一种经营管理活动。这种管理活动也有规律可循。预算外资金决策可以分为七个阶段：发现问题；确定预算外资金决策目标；拟定决策方案；决策的分析评估；决策方案优选；决策方案组织实施；决策方案的追踪反馈。只要我们在从事预算外资金决策的过程中按部就班地做好了这几步工作，我们就能发挥好预算外资金决策管理的作用。

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　　(三)预算外资金的财务管理

　　所谓预算外资金的财务管理，就是预算外资金收支营运过程中的特有属性，特有本质。具体地讲，是预算外资金运动客观规律，根据国家政策，法令和财务管理制度，通过收支划分，财务核算和投入产出分析等工作，正确地组织和调节预算外资金的收入、支出和投入产出过程中的财务关系及体现的利益关系，是对预算外资金行使提留、控制、管理与调节等职能的总称。预算外资金财务管理的实质，是其收支营运过程中，用货币的价值形式而存在的资金运动。加强预算外资金财务管理，应该以提高财政的宏观能力为首要目标，特别是部分预算外资金是通过侵蚀国家预算内财力而获得的，而且削弱了国家宏观调控能力，给财务管理工作带来困难。在这样的情况下，加强预算外资金财务管理尤为必要，加强预算外资金财务管理的目标还在于提高预算外资金使用效益。

　　预算外资金财务管理从以下几点来做：

　　1．综合财政计划管理。继续研究和编制综合财政计划，促进预算内外资金的结合使用，并通过编制综合财政计划，统筹安排、合理运用预算内外资金，提高财政资金使用的整体效益，搞好预算内外资金的综合平衡，进而促进整个社会财力的综合平衡。目前已经试行综合财政计划的地区，要进一步总结完善，扩大试行范围；还没有试行的地区，要结合当地实际情况，有步骤地试行综合财政计划管理。

　　综合部门会同有关业务部门编制综合财政计划，而由业务部门来负责预算内资金的安排，并由业务部门与综合部门共同核定单位预算外收入应抵财政预算拨款的数额，切实减少财政预算拨款，由综合部门根据有关业务部门的意见和单位预算外资金的情况，在统一平衡的基础上，汇编综合财政计划。

　　预算外资金，在使用上，可以同预算内资金一起，统一计划，统一安排，统一使用，在保证预算外资金所有权不变的前提下，还可以把这部分资金纳入统一的国家预算之内，保证国家计划控制和整个国民经济的综合平衡，同时，各项计划、财政、金融等部门，也要对预算外资金的使用方向进行必要的监督和指导，协助主管部门和单位把资金安排使用好。

　　2．专户储存。根据国务院有关规定，对行政事业单位预算外资金实行专户储存管理，一方面能满足单位及时合理地使用，又能引导资金的合理流量和流向，减少了不合理开支；另一方面运用财政信用手段，对间歇资金进行融通，用活了预算外资金，支持了各项事业和生产的发展，这种管理办法，经过各个地方多年来预算外资金管理的实践证明是行之有效的。

　　财政部门对于预算外资金要实行专户储存问题已经多次强调过，先后发布了《财政部关于中央事业行政单位预算外资金实行财政专户储存的通知》(1988年)、《财政部关于对中央事业行政单位预算外资金全面实行财政专户储存的通知》(1989年)、《财政部关于进一步做好预算外资金管理工作的通知》(1993年)等等有关文件。

　　根据有关文件精神，可以总结出以下几点意见：

　　(1)各级财政部门要不断完善和发展财政专户储存管理，将预算外资金管理的各项行政性收费，专项事业收费、各种基金以及乡镇一级的预算外资金，全面纳入财政专户储存管理范围。

　　(2)要进一步完善专户储存资金使用计划的审批管理制度，搞好服务工作，简化审批手续，方便存储单位使用资金。

　　(3)要在保证存储单位使用资金的前提下，利用财政专户储存的间歇资金，支持地方经济建设和社会事业的发展。

　　由于财政专户储存管理工作的综合性较强，与单位预算内资金有着紧密的联系，需要各级财政综合部门和有关业务部门共同努力，齐抓共管，综合部门负责预算外资金的专户储存、资金收付及会计核算等管理工作，业务部门可根据单位预算安排情况，提出运用预算外专户储存间歇资金支持生产和事业发展的项目，在明确职责分工的基础上，搞好协调和合作，把专户储存管理工作搞得更好。

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　　(四)预算外资金的会计管理

　　预算外资金的会计管理，是财政部门和行政事业单位核算、反映和监督预算外收支执行情况，促进国家预算工作圆满实现的重要工具。预算内与预算外是一个统一体，它们共同组成预算会计。做好预算外资金的会计管理工作，对于保证国家预算外收支任务的顺利完成有重要意义。

　　预算外会计是预算会计的组成部分，以国家预算为基础，预算外会计是核算、反映和监督国家预算外资金收支情况的会计工作。预算外会计也可分为总预算外会计和单位预算外会计。总预算会计除了本身日常的大量帐务核算以外，还担负着综合指导工作，而行政事业单位预算外会计，是核算、反映和监督行政事业单位预算外收支的工具。总预算会计和单位预算会计共同组成了预算会计，单位预算的管理方式和会计核算方法因为行政事业单位的工作性质和财务状况不同而有所不同，分全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理、事业单位企业化管理四种形式。

　　在这儿，着重地提一下票据管理问题，财政部于1994年12月下发了一个《关于发布(关于行政事业性收费票据管理的暂行规定)的通知》，着重明确地对票据问题作了规范。在《关于行政事业性收费票据管理的暂行规定》中提出：行政事业性收费票据是指国家机关、事业单位和社会团体为加强社会、经济、技术和资源管理，在向管理和服务对象实施行政事业性收费时，开具的收款凭证。收费票据是单位财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭证，是财政、审计、计划、税务部门进行检查监督的重要依据。

　　收费票据可以分为统一(通用)票据和专用票据两类。统一收费票据是指能够满足一般收费特点，具有通用性的票据，由各省、自治区、直辖市财政部门制定，各省、自治区、直辖市可根据需要，将行政性收费票据和事业性收费票据分别印制和发放。专用收费票据是指统一收费票据不能满足其需要，具有特定格式要求的票据，可分为定额专用票据和非定额专用票据两种，各省、自治区、直辖市财政部门制定；国务院各部门、各直属机构及所属单位使用的专用收费票据，由财政部或财政部委托所在地省级财政部门制定；经财政部统一印制的专用收费票据，除个别特殊部门，由财政部委托部门发放外，一律由财政部委托所在地财政部门组织发放。

　　收费票据的使用范围包括：行政性收费、专项收费和事业性收费，收费票据由省级以上财政部门统一制定，分级管理，收费票据的印制、购领、使用、发放、保管及销毁的具体办法由各省、自治区、直辖市财政部门制定，对于这部分内容，这儿不再详细例举。在《暂行规定》中还提到“各种基金、专项资金、附加和无偿社会集资收据，注册登记的各类学会、协会、基金会、研究会等社团向会员收取的会费收据以及单位往来结算凭证的管理参照本规定执行。”

　　票据管理作为预算外资金会计管理的重要组成部分，为预算外资金规范管理做好了基础性的工作，不容忽视。

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　　(五)预算外资金的监督管理

　　经济体制改革的发展，就需要财政、银行、审计、财务等部门组成一个监督管理系统，对国民经济进行反映和调整，预算外资金的变化以及从中滋生出的一些不规范现象，日益显现出预算外资金管理的重要性。多年来的实践情况表明，加强预算外资金的监督管理，一方面可以促进微观单位自觉遵守国家财经纪律；另一方面在一定程度上聚集了部分财力，满足经济建设所需的大量资金要求，促进社会发展。

　　预算外资金的监督管理包括财政监督、会计监督、审计监督等多种形式。

　　1．预算外资金的财政监督。预算外资金的财政监督，是在预算外资金的收支过程中，按照财政分配的目的和财政政策的要求进行检查、监督的过程。

　　2．预算外资金的会计监督。预算外资金的会计监督，是企业、事业单位对预算外资金的日常收支工作和业务活动所发生的各种经济关系，借助于检查、核算、分析、反映、纠正等手段所进行的监督活动。

　　3．预算外资金的审计监督。预算外资金的审计监督，是独立于会计监督之外的，对预算外财务会计的全过程实行的全面监督；是对预算外资金会计监督的再监督。

　　以上所提到的五种预算外资金管理方法之间相互联系，相互促进，有助于预算外资金得到更好的管理。

　　这里必须提到的是，国家对预算外资金的管理也日益关注起来，国务院文件国发[1996]29号是其中最为重要的内容，即《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，可以说这个文件是预算外资金日益规范过程中的一个里程碑。它将强有力地扭转或者说改变我国现在预算外资金管理的混乱状态。

　　《国务院关于加强预算外资金管理的决定》分为九部分的内容：

　　1．严格执行《中华人民共和国预算法》禁止将预算资金转移到预算外。

　　2．将部分预算外资金纳入财政预算管理。

　　3．预算外资金管理范围。

　　4．加强收费、基金管理，严格控制预算外资金规模。

　　5．预算外资金要上缴财政专户，实行收支两条线管理。

　　6．加强预算外资金收支计划管理。

　　7．严格预算外资金支出管理，严禁违反规定乱支挪用。

　　8．建立健全监督检查与处罚制度。

　　9．各级政府必须重视和加强预算外资金的管理。

　　《国务院关于加强预算外资金管理的决定》将原属于预算外的十三项数额较大的政府性基金(收费)纳入到财政预算管理中来，重新界定了预算外资金的管理范围，强调了计划管理、专户储存是预算外资金规范的关键性步骤。预算外资金管理被列入到各级政府议事日程上来了，得到这样的重视，确实给预算外资金管理带来了很多好处。