中国官场的管理

一本流浪书

    最近中国官场一系列恶劣事件，包括了雷政富不雅视频、刘志军涉嫌渎职受贿等等，一次次冲击我们已经麻木的神经，甚至有人调侃雷政富受贿300万，简直就是个“清官”。

    最叫人受不了的，还是这件荒唐事：湖南某单位竟然给贪腐官员“公函求情”，更为荒唐的是，给已经入狱的贪腐官员发放上班签到费！该公函称，莫某、石某认罪态度较好、主动退还赃款，考虑到莫某身患癌症及家庭特殊困难，经局党组研究决定，请求法院对其从轻判决，并且在局党组默许下为贪腐官员发放上班签到费。相比之下，一线的执法人员却因为单位“缺钱”，已经被拖欠了长达4个月的工资。事实上，有令不行甚至拿法律当儿戏，我们已经见怪不怪。至少在我个人看来，某种程度上，中国官员管理处于半失控状态。

    早年我做企业时，曾经探访过一位因受贿而锒铛入狱的官员，让我“大开眼界”：原本我假想中监狱的情景，应该是剃光头、穿囚服，一副谦卑的样子。然而，真实情况却令我大跌眼镜：这位入狱的官员是独门独户的小院子，宛如桃花源，院子的小水池里还养着鲜活的鱼，我在监狱里吃了顿比饭店还鲜的火锅。这让我不得不相信：“特权”处处有，监狱也不例外！前提是：你必须有靠得住的人际关系，也就是熟人。事实上，中国乡土社会的“熟人关系”，延伸至官场就变成了官官相护。某种程度上，中共不成文的“异地为官”（尤其是高官），对于地方势力以及官官相护，起到了某种遏制作用。但是，仅仅如此是不够的。

    事实上，要想真正“把权力关进笼子里”，还需要从权力本身入手。

    首先，权力的管理，组织层面分为两个部分：一种是横向的拆分权力，另一种是纵向的权力下放。两者之间目的截然相反：拆分权力为了制衡或监督，权力下放仅仅为了效率。

    改革开放30年来，中国政府的权力管理，一直围绕着纵向的授权、而不是横向的分权而进行，包括了中央对省级、省级对市级、市级对县级等等权力下放。中国政府组织至少三次以上的“简政放权”，效果是十分明显的：一是极大调动了地方政府乃至个人的创新积极性，这也是大部分创新是来自地方、而不是中央的原因。二是下放权力减少了层层审批的权力层级，组织内部的效率明显的提高了，也就是所谓的组织逐渐扁平化。三是简政放权减少了权利寻租空间，权力越少寻租空间越小，这也是许多人不愿意放权或授权的原因。

    但是，横向的权力拆分，由于众所周知的原因，一直静悄悄，“只听楼梯响、不见人下来”。我记得曾经有人提议：将政府的审计署划归到全国人大，但就是这样一个不痛不痒（在我个人看来，完全算不上政治改革）的建议，据说也遭到了一些人的强烈反对！由此可见，横向拆分权力在中国是多么的困难。事实上，裁判员与运动员二合一（官商不分）的情况，从中央到地方可以说是一个普遍现象。它的害处并不仅仅只是容易形成市场垄断，更为重要的是，一旦垄断权力很容易形成利益团体。而任何意义上的改革，一旦触碰到利益集团、而不是单个的个体，就会变得异常困难。因此，我们不仅仅需要注意来自整个社会的动荡，更要重要的是，警惕内部已经利益化的群体，它们才有可能是绑架共产党制度的一群人。

    事实上，没有横向分权的制衡或监督，那么，纵向权力下放越多，导致腐败可能性越大。

    之前，共产党的反腐一是来自组织内部二是自上而下，相反，组织外部----尤其是社会上各种反腐----则是非常态化的零星个案。当下，中国网民热议的所谓网络反腐，既非常态、亦非制度，只能算是群众不满现实的自发运动。事实上，外部监督或反腐方法很多，譬如新闻媒体的第三方监督，譬如人大设立独立监督委员会等等，换言之，假如没有横向分权制衡或监督，那么，中国官场腐败以及“带病提拔”等等痼疾，都会缺乏横向分权制衡而愈演愈烈。分权实质是行使权与监督权的分开，也就是我们常说的裁判员与运动员的分开。

    因此，分权而不是授权，才是中国政府下一步改革应该考虑的问题。

    第一，内部人监督内部人，本身就不靠谱。原国家能源局长刘铁男唆使新闻发言人辟谣，被人民日报点名批评为“家奴”，也再次验证了中国熟人社会或人情社会下监督面临的困境。第二，中国纵向的权力监督，可谓“天高皇帝远”，中央对于省/市/县/乡等等监督形同虚设，审计署每一次的审计结果也验证了这一点。第三，在同一地区或地域下，外部人监督内部人、而不是内部人监督内部人，才是有效的监督，譬如县人大监督县长、而不是上一级的市长监督。当然，分权----譬如两权分立或三权分立----很容易让我们联想起西方式民主，但是，我们不得不承认：分权所带来的监督独立性，正是破解中国熟人社会一剂良药。

    其次，分权才能分责。

    一直含糊的“职责不清”，可谓是中国政府组织的老问题了。事实上，权力与责任是一体两面，正面看是责任、反面看就是权力。中国政府一直含糊的“职责不清”，本质上其实是权力界限不够清晰。也许有人对这个看法存在疑义：一个市政府的副市长，往往多达7—8个，难道这还不是职责清晰吗？恰恰相反，分权并非内部划分越细越好、而是分权同时权力下移越充分越好，譬如，副市长权力下移给分管局委、局委下移给处室、处室下移给具体担责的个人……，一层层的权力逐渐下移、直到我们“看见”承担责任的个体。

    至少在我个人看来，发生重大事件最高追责到省长的做法，替那些无辜“担责省长”打抱不平！一方面，社会上基层的重大事件，离省长隔着十万八千里，由高层来承担责任无疑是错将板子打在了无法担责人身上。另一方面，我也替那些“无辜省长”的愚蠢而惋惜，正是由于它们的不肯放权，才导致了层层权力的缺失、最终导致责任层层的缺失。这也是横向分权与纵向授权之间一种辩证关系：只有横向的分权，才有可能导致纵向的授权；反过来说，纵向授权的可能性，依赖于横向的分权。坦白的说，中国政府的分权与授权，两方面都做的差强人意，这其中，最糟糕的还是分权，甚至视分权如洪水猛兽、如临大敌。

    事实上，分权带来的分责，必须“看见”承担责任的个体！

    第一，从来就没有“集体责任”的说法，它只不过是个人脱责的借口。某种程度上，由于中国政府长期以来强调集体主义，早已经忘记了承担责任是个体、而非组织。第二，个体要想承担责任、就必须拥有与之匹配的权力；而个体要想拥有权力、则是在分权基础上的层层授权。第三，责任管理的本质是过程管理、而不是结果管理。当下中国政府“问责制”不可谓不严苛，但是，严苛的问责制依旧吓不住政府官员。因此，我们需要反思“问责制”本身：底层的公务员责任缺失以及责任链的断裂，才是导致恶劣结果出现的必然原因。

    因此，与权力组织金字塔不同的是，恰好相反，责任组织金字塔是倒三角、而不是正三角。

    假如底层公务员一点权力都没有，那么，它们就感受不到什么是责任，而它们的高效廉洁才体现出责任组织的特征。

一本流浪书

    事实上，中国政府的底层公务员，它们权力很小或几乎一点权力都没有！这恰好与建立责任组织的原则相反：一般来说，越是金字塔的底层个体，越是应该拥有相应的权责。底层公务员才是政府与外界沟通的最直接桥梁，让它们感受到权力并且由此知道什么是责任，所谓的“问责”才会有的放矢。因此，从这个角度来说，建立起高效的责任组织，对于曾经高度集权的中国政府来说，还有很漫长的一段路要走。

    第三，外部社会监督而不只是组织内部监督，才是政府保命的方法。

Shaolj

深有同感。