政府预算绩效管理——“把每一分钱都用在刀刃上”

天堂里的猫

今年全国两会上，一句“探索建立政府绩效管理制度，建立并切实执行以行政首长为重点的行政问责制度，努力提高行政效能”，道出了政府工作报告对继续推进这一工作的希冀，也向民众展示了国家提升政府绩效的决心。

在这样的背景下，作为政府管理的物质基础和体制保障，作为建立“责任政府”、“阳光政府”、“服务政府”和“节约政府”的重要抓手和有效手段，作为财政管理的核心环节和主要内容，预算管理正在悄然变革。

事实也是如此，在财政部等有关部门和各地方的推进下，全过程预算绩效管理机制正初步形成。“把每一分钱都用在刀刃上”越来越具有实现基础。

目标管理，事前优化每一分钱的配置

财政资金作为一项重要的公共资源，不仅要取之于民、用之于民，更要有效地用之于民。

加强目标管理，抓住管理源头，无疑是有效用好财政资金的一个正确突破方向。只有树立起“用好钱”才能“要来钱”的理念，才能防止“立项拍脑袋”、“海报项目”、“盲目请款”等问题，才能让有限的财政资金更好地进行配置并发挥效益。

对于财政资金使用效益问题，财政部一直高度重视，并多次要求，“要把绩效理念、绩效要求贯穿到财政管理的各个环节和财政工作的方方面面”、“用钱必问效，无效必问责”。

在此情况下，设定明确可衡量的绩效目标将更加有利于获得财政资金青睐。这就在一定程度引入了竞争的机制。一些地方和部门就尝试在财政专项资金分配环节引入竞争机制，以绩效目标及可量化指标为依据，实现“多中选好，好中选优”，从而优化财政资金配置。

关口前移，在编制预算申请项目时就要提出并说明绩效目标，这种做法也让很多部门和单位更清楚地了解了财政支出所要取得的社会和经济效益，“再也不是预算的钱想怎么花就怎么花了，部门和单位的职能和目标进一步明确了”。

在一定的竞争机制下，财政部门管理的“资金链”与主管部门管理的“项目链”进一步吻合，新的预算绩效文化氛围正在形成。

事实上，不少地区和部门已将绩效目标管理融入部门预算编制“二上二下”的各个环节，做到绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复，进一步发挥绩效目标的先导性作用。

有数据显示，2013年，中央部门“二上”预算纳入绩效目标管理的项目达到1182个，涉及资金约709亿元，分别比上年增加了101%和195%。2013年，地方财政部门拟纳入绩效目标管理的项目约为84675个，涉及资金近13116亿元，约占2013年预计地方财政支出的11.2%。

从“要钱不问效”逐步向“用钱看绩效”方向转变，带来的不仅是狭义上的资金责任、项目责任，更是广义上的对社会的责任、对公众的责任、对纳税人的责任。

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追踪监控，事中规范每一分钱的使用

绩效目标的审核和财政资金的配置，只是预算绩效管理工作的起点。财政的资金，不能投出去就不管了。

加强支出绩效监控，以最小的投入实现产出的最大化，进一步保障和改善民生，让人民充分享受到发展的成果，这些正在成为社会和时代的要求。

在2012年中央部门预算座谈会上，财政部就提出，“要强化预算管理、绩效评价以及审计监督的协调配合，建立健全三者联动机制，逐步改变，从‘要钱难’转向‘花钱难’，使财政资金处于全过程监控之下”。

抓好预算绩效的“事中”管理，就是要通过加强支出预算执行管理、推进专项资金绩效分配、开展预算执行中期评估等工作，强化主管部门执行管理的主体责任，规范约束资金分配行为，推进支出结构动态优化，提升支出过程管理绩效。

为此，各地方各部门通过确定绩效跟踪要点，采取单位上报绩效跟踪结果、分析信息材料、下达绩效跟踪结果等方式，重点对预算执行过程中绩效目标的实现情况以及为实现目标采取的管理措施、工作程序、方式方法等进行检查分析，及时掌握项目实施进程和资金支出进度，及时发现和纠正项目绩效偏差，促进绩效监控与预算执行的有机结合。

一些地方和部门还针对预算绩效的追踪监控进行了方式方法创新。

比如采取项目跟踪、数据抽查等方式，动态地了解和掌握项目绩效目标实现程度、资金支出进度和项目实施进程。

比如联合开展项目绩效跟踪评价研究，形成了一套相对系统化的绩效跟踪评价方案，逐步形成了对项目绩效运行的问题发现机制，增强了绩效跟踪评价的即时性效果。

这种动态监控体系的探索和构建，是预算管理方式的改变，也是财政管理方式的完善。更加注重项目的过程管理，更加注重资金的效益提升，正在各地方各部门蔚然成风。

初步统计，2012年地方财政纳入绩效监控的项目37698个，涉及资金近6071亿元，约占当年地方财政支出的5.6%。

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绩效评价，事后核算每一分钱的效果

为确保每一分“钱”用到实处并发挥最大效益，很多地方和部门积极开展绩效评价试点。

在全过程“以结果为导向”的预算绩效管理框架内，“用钱必问效、无效必问责”的倒逼机制正在加快形成。

这也正是财政部在2013年中央部门预算布置会上提出的“建立健全预算绩效管理工作机制，坚定不移地建立绩效责任追究机制”所体现出的理念。

在评价机制确立上，不少地方和部门已构建起主管部门和资金使用单位绩效自评、财政部门实施重点评价以及引入第三方中介机构评价相结合的多元化评价体系，以提高绩效评价的科学性和公信力，强化绩效责任制约。

除了强调独立性，绩效评价的另一个关键是评价质量。有些地方和部门遵循“经济性、效率性、效果性和公平性统筹结合”的原则，制定了丰富的评价指标体系及标准。有些地方和部门还借鉴国际通用的绩效评价准则并进行本土化改革，既与国际接轨，又考虑了中国特色。

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奖罚结合，全面提升每一分钱的绩效

在各地方和各部门，绩效评价正在形成共同的认识，正在成为共同的行为，但更为重要的是评价结果的反馈和应用。

绩效评价的意图在于，对绩效好的项目给予继续支持并奖励，对绩效差的项目减少投入，对有些项目甚至取消投入，在出现相关问题时督促进行整改。

毫不夸张地说，评价结果应用是绩效评价的落脚点和生命线，是预算绩效管理的关键环节。

财政部就曾要求，提高预算管理绩效，关键是要对绩效评价结果进行科学、充分的运用，奖优罚劣，推动实现由“钱难要好花”向“钱好要难花”转变。

对此，各地方各部门在绩效评价结果应用方面也进行了进一步拓展，形成了各具特色的应用方式。有的地方将绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要参考，有的地方将绩效管理考核结果纳入政府考核体系，有的地方则依据评价结果实施绩效问责。

一些地方和部门总结说，预算绩效管理的实质在于四个方面：一是该不该办事，即目标；二是花多少钱办事，即预算；三是是否值得办，即评价；四是是否需要完善，即应用。

其实，这也正体现了财政部提出的全过程预算绩效管理，即预算要有目标、目标要有评价、评价要有结果、结果要有反馈、反馈要有应用。

这是一个循环，一个不留死角的预算绩效管理全过程闭环，一个攸关预算管理、财政管理乃至政府管理绩效质量的循环。

方向已明确，号角已吹响，一场静悄悄的革命正在掀起，预算绩效管理定将劈风斩浪，扬帆远航。